本文作者：曹堂哲 單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院 04 級(jí)博士生

一、倡議協(xié)同學(xué)、政府協(xié)同學(xué)與協(xié)同執(zhí)行研究

管理學(xué)當(dāng)中的協(xié)同理論與政府協(xié)同研究直接相關(guān)，管理學(xué)當(dāng)中倡議協(xié)同學(xué)（StrategicSynergy）就是一個(gè)例子。倡議協(xié)同學(xué)產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，美國(guó)通用電氣、摩托羅拉，日本夏普、東芝，德國(guó)西門子，韓國(guó)三星等國(guó)際知名公司都采用多元化倡議，解決多元化過(guò)程當(dāng)中的協(xié)同和整合問題。俄籍美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊戈?duì)柊菜鞣?H.IgorAnsoff)在歐洲和美國(guó)研究公司多元化經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，首先提出了倡議協(xié)同的思想，并出版了一些關(guān)于倡議協(xié)同的文章。1965年他出版了《公司倡議》(CorporationStrategy)一書，較為系統(tǒng)地提出了協(xié)同倡議的分析框架。③80年代邁克爾波特（MichaelPorter）對(duì)企業(yè)價(jià)值鏈的研究，④羅莎貝絲坎特（RosabethKanter）對(duì)多元化協(xié)同的研究⑤等等，共同推進(jìn)了公司倡議協(xié)同的研究，使倡議協(xié)同學(xué)成了工商企業(yè)管理當(dāng)中的重要領(lǐng)域。

政治系統(tǒng)和行政體系的運(yùn)作，也是一個(gè)通過(guò)協(xié)同實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的過(guò)程。將協(xié)同思想運(yùn)用于政治和行政系統(tǒng)的研究將有助于理解政府協(xié)同的機(jī)制和過(guò)程。政府協(xié)同，有廣義和狹義之分。廣義的政府協(xié)同指的是：在國(guó)家與社會(huì)、公共與私人所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系框架之下，國(guó)家公共權(quán)力主體之間的協(xié)同一致，并與社會(huì)相互作用，從而形成國(guó)家與社會(huì)的良性關(guān)系，達(dá)到國(guó)家與社會(huì)的雙贏，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)繁榮。對(duì)廣義政府協(xié)同的研究稱為政府協(xié)同學(xué)。狹義的政府協(xié)同，特指政府行政系統(tǒng)（即執(zhí)行系統(tǒng)）在實(shí)現(xiàn)國(guó)家倡議、目標(biāo)、意志、法律和政策的時(shí)候，行政系統(tǒng)與行政環(huán)境（包括行政系統(tǒng)之外的國(guó)家公共權(quán)力主體、利益集團(tuán)、第三部門組織等等）之間的協(xié)同；以及行政系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素之間的協(xié)同。前一種協(xié)同我們稱作“執(zhí)行的嵌入性協(xié)同”，后者我們稱作“執(zhí)行的實(shí)體性協(xié)同”。執(zhí)行的嵌入性協(xié)同和執(zhí)行的實(shí)體性協(xié)同是動(dòng)態(tài)的、相互作用的關(guān)系。對(duì)狹義政府協(xié)同的研究又稱作協(xié)同執(zhí)行研究。協(xié)同執(zhí)行的能力、程度稱作協(xié)同執(zhí)行力。協(xié)同執(zhí)行力的提升需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)加以保障；而協(xié)同執(zhí)行力的提升是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。這一動(dòng)態(tài)過(guò)程中，需要各個(gè)主體之間圍繞一定的共識(shí)，形成協(xié)同力量。

該過(guò)程主要涉及以下幾個(gè)大的問題：（1）誰(shuí)需要執(zhí)行？這個(gè)問題涉及國(guó)家意志與執(zhí)行之間的關(guān)系，即政治授權(quán)與行政代理之間的關(guān)系；（2）執(zhí)行什么？這個(gè)問題涉及決策與執(zhí)行之間關(guān)系，即行政組織通過(guò)一套制度設(shè)計(jì)和組織安排，規(guī)范和界定決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；（3）誰(shuí)去執(zhí)行？這個(gè)問題涉及官僚機(jī)構(gòu)理論，主要解決部門行政和分權(quán)行政的問題。就部門行政而言：提升政府的協(xié)同執(zhí)行力要求政府職能部門之間的協(xié)同，盡量克服部門行政、本位主義和部門利益對(duì)有效執(zhí)行的阻礙。就分權(quán)行政而言：提升政府的執(zhí)行力要求中央政府和地方政府適度分權(quán)，要求政府與社會(huì)適度分權(quán)，充分地體現(xiàn)均衡發(fā)展的原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)力發(fā)展。（4）運(yùn)用什么方式去執(zhí)行？這個(gè)問題涉及執(zhí)行工具理論，即采用什么樣的執(zhí)行方式和執(zhí)行工具可以提升執(zhí)行力。（5）向誰(shuí)執(zhí)行？這個(gè)問題涉及執(zhí)行當(dāng)中的網(wǎng)絡(luò)和利益集團(tuán)理論。執(zhí)行主體和執(zhí)行對(duì)象之間的協(xié)同是保證執(zhí)行有效性的前提。（6）執(zhí)行的效果如何？這個(gè)問題涉及執(zhí)行有效性的標(biāo)準(zhǔn)體系以及執(zhí)行與控制（監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估）之間的關(guān)系。總之，如果在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，政治主體、官僚機(jī)構(gòu)、中央政府、地方政府、利益團(tuán)體之間能夠達(dá)成協(xié)同力，共同指向國(guó)家意志和政策目標(biāo)，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的執(zhí)行。協(xié)同并不是靜態(tài)的均衡，而是在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中，主導(dǎo)方能夠通過(guò)一定的制度安排，使執(zhí)行過(guò)程在正常的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)，并朝向特定的目標(biāo)。要做到執(zhí)行的協(xié)同，必須使得以下幾股力量協(xié)同：第一股力量是政治主體與行政主體的協(xié)同。第二股力量是行政機(jī)構(gòu)當(dāng)中決策與執(zhí)行的協(xié)同。第三股力量是官僚機(jī)構(gòu)部門間的協(xié)同和縱向?qū)蛹?jí)的協(xié)同。第四股力量是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與社會(huì)和利益集團(tuán)的協(xié)同。這些力量的協(xié)同決定了執(zhí)行的效果和有效性，并與執(zhí)行工具的選擇機(jī)制相關(guān)。行政改革的制度設(shè)計(jì)和基本措施是實(shí)現(xiàn)這些力量協(xié)同的基礎(chǔ)。那么實(shí)現(xiàn)這些力量之間協(xié)同的機(jī)制和過(guò)程是什么呢？根據(jù)協(xié)同論的原理：引起自組織和協(xié)同的方式有三種，第一，依靠控制參量的改變引起自組織。第二，組分?jǐn)?shù)目、耦合方式的改變引起自組織。第三，瞬變引起自組織。①

例而言之：就執(zhí)行系統(tǒng)而言，改變政治控制這一序參量就會(huì)導(dǎo)致行政行為的協(xié)同；改變行政系統(tǒng)組成部分和耦合方式也會(huì)導(dǎo)致協(xié)同。日本的行政改革就證明了這一點(diǎn)。因此本文的主旨在于闡明：以1997年12月3日橋本內(nèi)閣行政改革會(huì)議的《最終報(bào)告》公開發(fā)表為標(biāo)志，提升日本政府的協(xié)同執(zhí)行力成為這次行政改革的重要內(nèi)容。其基本邏輯可以表述為：90年代以來(lái)，隨著日本經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和政治環(huán)境系統(tǒng)的變化，對(duì)行政系統(tǒng)提出了新的訴求，原有的行政系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)，其中政府協(xié)同執(zhí)行力低下即是一個(gè)重要的方面。行政改革的主旨之一就在于改變?cè)械男姓Y(jié)構(gòu)，建立擁有卓越協(xié)同執(zhí)行力的政府。協(xié)同執(zhí)行力政府的制度設(shè)計(jì)包括（1）政治主體與行政之間的協(xié)同：強(qiáng)化內(nèi)閣的行政改革；（2）決策與執(zhí)行的協(xié)同：獨(dú)立行政法人的改革；（3）部門間行政的協(xié)同：政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同；（4）分權(quán)行政的協(xié)同：社會(huì)主導(dǎo)型政府和地方自治的政府。

二、日本協(xié)同政府執(zhí)行力建設(shè)的主要?jiǎng)右颍和饨绛h(huán)境的訴求

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展倡議的轉(zhuǎn)型

戰(zhàn)后日本為了快速趕上發(fā)達(dá)國(guó)家，建立了政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。進(jìn)入90年代，這一模式的消極后果逐漸顯化。首先，政府過(guò)多的干預(yù)，遏制了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)活力，長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力的衰減和創(chuàng)新不足。其次，政府的過(guò)度干預(yù)帶來(lái)了政府職能、權(quán)力和公務(wù)人員規(guī)模的膨脹，政府管理經(jīng)濟(jì)和政府自身管理的效率出現(xiàn)了遞減。最后，政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的干預(yù)總是通過(guò)特定的行政部門來(lái)實(shí)施。不同的政府部門單獨(dú)或者聯(lián)合干預(yù)特定的產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)形成了緊密的官商關(guān)系和大量的次級(jí)政府（sub-government)，政府與企業(yè)之間形成了緊密的利益關(guān)系，一些產(chǎn)業(yè)群體和主管政府部門互為表里，形成了部門利益。部門利益阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也阻礙了政策的協(xié)同和執(zhí)行。

2、財(cái)政危機(jī)

由于長(zhǎng)期奉行政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和赤字財(cái)政政策，日本政府的財(cái)政支出規(guī)模不斷增大，財(cái)政收支日益失去平衡，目前已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家中財(cái)政危機(jī)非常嚴(yán)重的國(guó)家。財(cái)政危機(jī)是日本結(jié)構(gòu)改革和行政改革的直接動(dòng)因。行政改革當(dāng)中的民營(yíng)化、獨(dú)立行政法人改革、財(cái)政預(yù)算和績(jī)效改革、公務(wù)員制度改革、地方自治改革等等都與政府的財(cái)政危機(jī)直接相關(guān)。