從 “區(qū)而不社”到共同體:社區(qū)治理的多維審視

　　[摘 要]社區(qū)兼及理論和實踐,其內(nèi)涵涉及成員的溝通互動及其衍生品性?；鶎?(地理)社區(qū)在當(dāng)代中國有特殊地位,實現(xiàn) “正和”或 “零和”是社區(qū)治理推進(jìn)的前提。在基層治理中, “區(qū)而不社”是值得關(guān)注的現(xiàn)象,多元共治也是近年熱點議題,兩者均具有社區(qū)成員弱參與特性。社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象至少與社區(qū)成員的利益預(yù)期、居委會的參與制度安排、政府的政策設(shè)計、社會轉(zhuǎn)型中單位制慣性等因素有關(guān)。因此,加強社區(qū)事務(wù)治理與社區(qū)成員的利益關(guān)聯(lián), 強化社區(qū)成員對社區(qū)與社區(qū)組織的整體認(rèn)同,助力社區(qū)治理主體的整體增能,優(yōu)化社區(qū)治理的制度設(shè)計,改善社區(qū)治理的過程質(zhì)量,就成為助力基層社區(qū)走向真正共同體的重要策略。

　　顧東輝， 西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版) 發(fā)表時間：2021-10-14

　　[關(guān)鍵詞]區(qū)而不社;共同體;社區(qū)治理

　　社區(qū)是社會學(xué)、社會工作學(xué)等學(xué)科的重要概念,是民眾日常生活的主要場域,也是社會治理體系和能力現(xiàn)代化的基層載體。在基層社區(qū)治理中, 既有 “區(qū)而不社”即具社區(qū)外形而欠社區(qū)內(nèi)涵的現(xiàn)象,又有多元共治的實踐。剖析其異同,審視其原因,提出其對策,助力基層社區(qū)成為真正的居民共同體,應(yīng)該是社區(qū)高質(zhì)量治理的重要基礎(chǔ)。

　　一、社區(qū)-共同體的本真內(nèi)涵

　　社區(qū)之說已有一百多年歷史,其概念來自德國人 騰 尼 斯 1887 年 著 作 Gemeinschaft und Gesellschaft (共 同 體 與 社 會 ) 中 Gemeinschaft, 美國人羅密斯將此英譯成 communityandsociety 之舉助力了community概念的多域傳播。在中國, community與兩個時段 - 場域的關(guān)系特殊:一是 1933年燕 京 大 學(xué) 費 孝 通 等 青 年 學(xué) 者 將 其 首 譯 為 “社區(qū)”,以用同一區(qū)位的或文化的觀點和方法研究各種地域社會,此舉關(guān)乎學(xué)術(shù)研究;二是1986年民政部首次引入社區(qū)概念,此舉旨在通過社區(qū)建設(shè)促進(jìn)城市管理。

　　關(guān)于何謂社區(qū),中外學(xué)人或權(quán)威著作皆有涉獵。例如,德國騰尼斯、英國麥基文、中國內(nèi)地費孝通、中國香港地區(qū)梁祖彬、中國臺灣地區(qū)李增祿和 《社會工作百科全書》 (英文)、 《中國社會工作百科全書》等較早時都有各自界定。此后,資深學(xué)人和業(yè)界后學(xué)的自創(chuàng)說法也不少。其中,既有地理社區(qū)、血緣社 區(qū)、精 神 社 區(qū)、功 能 社 區(qū)、文 化 社區(qū)、情感社區(qū)之說,也有實體社區(qū)、虛擬社區(qū)之謂。由于概念多元而且存在競爭甚至對立,有關(guān)社區(qū)發(fā)展的討論又交織著浪漫主義與悲觀主義的 “奇怪結(jié)合”,社區(qū)一詞越來越多地被詬病為一個問題概念[1]。

　　盡管如此,業(yè) 界 對 于 社 區(qū) 還 是 有 其 共 識。其一,社區(qū)是一個集體,有地理社區(qū)和功能社區(qū)兩種;或者說,這個集體可以是同地域居民,也可以是有共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的一群人。隨著網(wǎng)絡(luò)科技和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展,線上社區(qū) (虛擬社區(qū))已成為與線下社區(qū) (實體社區(qū))并存的重要形式。其二,社區(qū)無論外象如何,關(guān)鍵在于其內(nèi)涵,并體現(xiàn)為相似經(jīng)歷、相近生活方式、共同利益、意義身 份、制 度 規(guī) 范、聯(lián) 系 方 式、獨 特 文化、社群意識 (歸屬感、認(rèn)同感)等方面。這些均涉及社區(qū)成員的溝通互動及其衍生品性,與常規(guī)認(rèn)知中 的 “共 同 體” 特 性 比 較 接 近, 或 者 說, 將 community視為共同體應(yīng)該更貼近原文真意,更體現(xiàn)內(nèi)在意境。

　　當(dāng)然, “區(qū)”常有行政與地理品味 (如高新技術(shù)開發(fā)區(qū)),community最初已中譯為社區(qū),社區(qū)概念也常被黨政部門用于基層治理,基層 (地理) 社區(qū)又在學(xué)界得以廣泛研究。所以,地理社區(qū)雖未盡社區(qū)之原意全貌,但此名詞及其延伸概念依然值得探究。

　　二、社區(qū)治理的 “正和”與 “零和”

　　關(guān)于社區(qū)治理中政社關(guān)系,筆者曾提出合作、放任與競爭等形式[2]。續(xù)而論之,政社雙方體現(xiàn)何種關(guān)系,取決于擬啟動事項的預(yù)期結(jié)果是 “正和”(positive-sum)還是 “零和” (zero-sum)。理論上,社區(qū)治理不應(yīng)出現(xiàn) “負(fù)和” (negative-sum) 事項,而以對政社至少一方有利為前提。細(xì)而言之,利澤雙方的事項,政社多會 “合作”,如合建小區(qū)停車場;利一方而不損另一方的事項,另一方多會 “放任”,如老樓居民籌資安裝電梯;利一方而損另一方,政社就需 “競爭”,如拆除居民違章搭建。在上述三種關(guān)系中,前兩者屬于 “正和”, 事后正能量大于事前,可行度較高;后者需雙方博弈,屬于 “零和”游戲,也可能在過程中演化出 “負(fù)和”結(jié)果,推行時有一定難度。面對 “正和” 事項與 “零和”事項,社區(qū)成員的參與表現(xiàn)自然有所不同。

　　三、“區(qū)而不社”與多元共治: 異象背后之弱參與共性

　　社區(qū)之 “社”的涵義比較豐富。根據(jù) 《新華字典》的解釋,“社”如作為名詞,在古代指土地神和祭祀土地神的地方、日子以及祭禮 (如社日), 也可以指團(tuán)體或機構(gòu) (如學(xué)社); “社”如作為動詞,則有祭祀社神之意。無論 “社”是名詞還是動詞,都以人們的參與和互動為基礎(chǔ),由此形成的相似經(jīng)歷、獨特文化、社群意識等也就成為社區(qū)的軟件。Community近八十年前被中譯為社區(qū),也可能與 “社”的如上涵義有關(guān)。

　　“區(qū)而不社”即具社區(qū)之貌而欠社區(qū)之實,是值得關(guān)注的社區(qū)異象。目前, “區(qū)”作為地理場域或行政載體依然存在, “社”即成員之間的互動交流則正在式微。在農(nóng)村,大量年輕人憑讀書或打工進(jìn)入城市,他們受到地理距離增加、電子技術(shù)發(fā)展、個人理念變化等因素的復(fù)合影響,與原生地及其成員的當(dāng)面互動大幅減少。在城市,老舊住房被高層公寓替代,住房、教育、醫(yī)療、工作等壓力兼具,個人原子化取向嚴(yán)重,電子化交往強化,這些都使社區(qū)成員的在地參與、鄰里交流、共謀社事日益弱化。社區(qū)工作因此基本成為居村委的獨角戲。有學(xué)者認(rèn)為政府在行動、社會無行動、居民不行動已成為當(dāng)前社區(qū)治理面臨的深層問題[3],也有學(xué)者認(rèn)為積極分子的 “動”和普通居民的 “不動”是當(dāng)前社區(qū)治理普遍存在的現(xiàn)實困境[4]。媒體也屢屢關(guān)注并呼吁社區(qū)治理要從 “獨角戲”到 “大合唱”或 “交響曲”。可見,“區(qū)而不社”已成為日益普遍的基層現(xiàn)象;社區(qū)成員雖同住一個區(qū)域,但多數(shù)成員較少參與社區(qū)事務(wù),較少與其他成員聯(lián)動交流,較少對所在社區(qū)有歸屬感和認(rèn)同感。不少傳統(tǒng)熟人社區(qū)也逐漸成為 “生人小區(qū)”。這種現(xiàn)象改變了傳統(tǒng)交往模式,沖擊了社區(qū)應(yīng)有之義,影響了國家治理效率。

　　與此同時,多元共治也是基層社區(qū)近年的熱點議題。1980年代中期,民政部倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來, 社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)工作、社區(qū)治理等名詞不斷出現(xiàn),居民自治、多元共治的實踐探索也屢見不鮮。黨的十九大報告提出要 “打造共建共治共享的社會治理格局”[5] (P38)之后,各地又聞風(fēng)而動,積極探索。促進(jìn)鄰區(qū)溝通的 “睦鄰門”開設(shè)、改善出行的老舊小區(qū)電梯加裝、美化社區(qū)環(huán)境的創(chuàng)智農(nóng)園等基層實踐層出不窮, “小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交,就 地 化 解”的 “楓橋經(jīng)驗”得以拓展,其他地方的實踐經(jīng)驗不斷提煉,市域社會治理現(xiàn)代化得到更多關(guān)注,論及黨建、社會學(xué)、社會工作學(xué)等與社區(qū)治理關(guān)系的詳篇簡論也所見不少[6]。可見,社區(qū)成員如何參與社區(qū)治理,已成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的重要議題。

　　關(guān)于 “區(qū)而不社”與多元共治,至少有如下幾點值得關(guān)注:

　　其一,多象并存是社區(qū)治理的現(xiàn)實場境。 “區(qū)而不社”指出了社區(qū)成員的在地參與不足,體現(xiàn)了消極維度;多元共治則強調(diào)社區(qū)成員的使命責(zé)任, 有其 積 極 價 值。一 般 而 言,在 執(zhí) 行 公 家 任 務(wù) 時, “區(qū)而不社”現(xiàn)象尤其明顯,如,組織社區(qū)成員進(jìn)行自治管理、開展法制教育;在完成集體事務(wù)尤其是與成員生活高度關(guān)聯(lián)時,多元共治就較受歡迎, 如,老小區(qū)安裝電梯、擴(kuò)大停車位等。這兩類現(xiàn)象的特性不同,各有市場。

　　其二,社區(qū)成員的參與層次因事而異。安斯坦曾 撰 文 提 出 八 個 參 與 層 次, 分 別 是: 操 縱 (manipulation),即民眾參與受當(dāng)權(quán)者的利用和控制;治療 (therapy),即當(dāng)權(quán)者讓民眾參與以改善其對共同體事務(wù)的冷漠感;告知 (informing),即當(dāng)權(quán)者單向發(fā)布信息但民眾無法反映意見更無法參與決策;咨詢 (consultation),即當(dāng)權(quán)者通過民意調(diào)查、居民大會、公聽會等征詢民眾對政策的意見,但民眾不可左右決策;安撫 (placation),即當(dāng)權(quán)者委任親近民眾進(jìn)入某些決策委員會;結(jié)成伙伴 (partnership),即民眾以伙伴身份與當(dāng)權(quán)者平等參與決策;民眾主導(dǎo) (delegationofpower),即民眾擁有較多權(quán)力、左右政策的決定;民眾控制 (citizencontrol),即民眾擁有絕對權(quán)力并制訂政策[7]。在 “結(jié)成伙伴”層次中民眾與當(dāng)權(quán)者地位平等,在此前層次中民眾地位較低于當(dāng)權(quán)者,在此后層次中則反之。

　　根據(jù)上述民眾參與階梯,社區(qū)成員在 “區(qū)而不社”和多元共治中的參與層面有所不同。關(guān)于此點,筆者在所發(fā)表的 《社區(qū)治理中民眾參與的本土邏輯》[2] 中已有說明:觀點之一:在公家任務(wù)中, 黨政部門承擔(dān)主要責(zé)任,社區(qū)成員地位相對較低并主要體現(xiàn)出操縱、治療、告知、咨詢、安撫等參與層面;在集體事務(wù)中,社區(qū)成員承擔(dān)主要責(zé)任,往往居于民眾主導(dǎo)和民眾控制的參與層面;結(jié)成伙伴是雙方均可采取的策略。觀點之二:在 “合作”關(guān)系中,黨政部門與民眾結(jié)成伙伴關(guān)系。在 “放任” 關(guān)系中,有利方的參與相對較深;在對政府有利但對民眾無利無害時,黨政部門有操縱、治療、告知、咨詢、安撫民眾的潛在動機;反之,在對民眾有利但對政府無利無害時,民眾有主導(dǎo)甚至控制的主觀欲望。在 “競爭”關(guān)系中,雙方爭利,各個參與層面會交錯出現(xiàn)。基于上述觀點,鑒于 “區(qū)而不社”多涉及公家任務(wù),多元共治常關(guān)乎集體事務(wù), 社區(qū)成員相應(yīng)的參與層次也可推而知之。

　　其三,社區(qū)成員的參與能級都不高。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會委員會認(rèn)為,社區(qū)成員參與包括三個條件: 在民主自愿的基礎(chǔ)上融入社會發(fā)展過程,平等分享參與所得利益,參與到目標(biāo)設(shè)定、方案形成、執(zhí)行、評估決策等制定程序。根據(jù)上述說法,社區(qū)參與是圍繞共同關(guān)心的社區(qū)公共事務(wù)與涉及社區(qū)公共利益的事務(wù)所進(jìn)行的決策、行動和監(jiān)督。整合多人說法,社區(qū)成員的參與能級可以通過參與的熱情度、持久性、廣泛性、有效性得以反映[8]。

　　無論是 “區(qū)而不社”還是多元共治,弱參與是其共同特性。(1)熱情度不高。雖然有個人意愿產(chǎn)生的內(nèi)在動力,但是,由于共同利益不明和價值預(yù)期不高,動員式、執(zhí)行性、被動型參與是社區(qū)成員參與的主要形式,如低保戶基于利益交換和情面因素而經(jīng)常參與[9]。 (2)持久性不強。無利益、被動員等特性使得參與過程較難以令人愉快,從而高質(zhì)量參 與、不 同 事 務(wù) 屢 屢 參 與 的 可 能 性 就 較 小。 (3)廣泛性不足。在參與對象上,社區(qū)活動參加者主要是 “老-少-低”的弱勢社區(qū)人,個體性和隨機性強,單位人很少,女性參與率遠(yuǎn)高于男性[10] ; 也有居委會成員、樓組長、在區(qū)單位工作人員的職務(wù)參與,形成 “社區(qū)居委會 - 積極分子 - 普通居民”的動員路徑[11]。在參與內(nèi)容上,大多集中在非政治的社區(qū)事務(wù) (如聽取居委會有關(guān)通報),較少關(guān)注政治性參與,很少參與決策和管理。(4)有效性不高。社區(qū)成員參與對政府和社區(qū)管理組織的影響總體較小,意愿表達(dá)后收效較低,往往未能達(dá)到預(yù)期效果[9]。

　　綜上, “區(qū)而不社”和多元共治雖表征不同, 但主要還是小規(guī)模利益關(guān)聯(lián)者的非自發(fā)有限參與。這顯示基層社區(qū)主要體現(xiàn)了 “小區(qū)”特性,離真正的共同體還有距離。

　　四、社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象: 基于人境多個層面的解讀

　　任何主體都關(guān)注其需要尤其是基本需要和底線需要,基層社區(qū)治理的社區(qū)成員弱參與是否與其需要未得滿足有關(guān)? 社區(qū)成員等主體的行為與此現(xiàn)象有何關(guān)系?

　　(一)社區(qū) 成 員:利 益 弱 相 關(guān)、認(rèn) 同 度 不 高、總能級不強

　　關(guān)于社區(qū)成員參與社區(qū)事務(wù)和活動的內(nèi)在動力,學(xué)者們的研究有個人預(yù)期利益、社區(qū)價值認(rèn)同、成員整體實力等共識[12]。

　　社區(qū)成員利益與社區(qū)事務(wù)的關(guān)聯(lián)不強。無論從理性選擇理論還是日常經(jīng)驗進(jìn)行審視,社區(qū)事務(wù)越關(guān)及成員利益,其參與意愿越強,參與行為越多。有研究指出,在居委會日常事務(wù)中居務(wù)有21項, 只占1/5 [13] ;有研究發(fā)現(xiàn),作為社區(qū)重要部分的職業(yè)群體主要生活在單位,日常生活缺乏與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性[14] ;社區(qū)提供的生活所需有限,社區(qū)成員社交、休閑等都可以在城市體系中獲得[9] ;還有研究發(fā)現(xiàn),社區(qū)成員多反映與自身利益相關(guān)且必須通過社區(qū)解決 的 問 題,對 其 他 問 題 則 不 甚 關(guān) 注[3]。筆者也在與社區(qū)互動中發(fā)現(xiàn),社區(qū)成員的參與多涉及文體娛樂、環(huán)境綠化等一般領(lǐng)域,在社區(qū)規(guī)劃、基本建設(shè)、權(quán)益維護(hù)等重大問題方面的參與程度正在提高但力度不強,在有發(fā)言權(quán)時也因領(lǐng)導(dǎo)壓力而盲從較多。因此,社區(qū)事務(wù)與成員需求的耦合度不高,直接影響其參與情況。

　　社區(qū)成員對社區(qū)與居委會的認(rèn)同不高。社區(qū)不是傳統(tǒng)熟人社會,大部分成員是單位人,互動機會不多,心理距離較遠(yuǎn),較難形成對社區(qū)的依戀感和歸屬感[15]。對于居委會,不少成員認(rèn)為該組織是政府的變形,是政府的 “腿”,并因其行政化而貶損了在社區(qū)成員心目中的合法性,所得信任度和認(rèn)同度較低[3]。同時,居委會受到社區(qū)成員的雙標(biāo)對待。當(dāng)取得良好效果時,社區(qū)成員一般認(rèn)為是上級黨政部門的頂層規(guī)劃好;當(dāng)出現(xiàn)消極結(jié)果時,他們基本認(rèn)為是居委會工作不力,并常用熱線電話等進(jìn)行隱性懲戒。這就導(dǎo)致居委會、積極分子與普通成員的人際關(guān)系疏離、情感認(rèn)同缺失,動員居民的軟件資源就不足[4]。

　　社區(qū)成員的整體參與實力不強。一是責(zé)任意識較薄弱。他們有傳統(tǒng)的臣民理念和私民意識,欠缺現(xiàn)代社群所需的公共精神、集體認(rèn)知、自助責(zé)任和參與意識[16]。他們雖然生活在社區(qū),但沒有意識到自己是社區(qū)主體和對社區(qū)的責(zé)任,甚至認(rèn)為社區(qū)發(fā)展是政府工作。即使偶爾提出建議,也多是噪音污染、車輛亂停等生活瑣事,對權(quán)利與義務(wù)既不明確也不珍惜, “搭便車”現(xiàn)象隨處可見。二是整體權(quán)能還不高。社區(qū)日常生活以 “老-少-低”社區(qū)人為主,在職的單位人較少依托社區(qū),從而組織化、制度化和協(xié)作性不足,社區(qū)自組織也發(fā)育不良、管理欠佳、自律較差[3]。社區(qū)服務(wù)組織未能較好提供服務(wù),社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)活動中心等尚無足夠能力,志愿者隊伍水平亟待提高[17],從而不同主體聯(lián)動不暢,有多元而少共治。因此,社區(qū)成員的社群理念、團(tuán)隊素養(yǎng)、權(quán)利義務(wù)意識、合作協(xié)商觀念、志愿精神等都較弱,社區(qū)責(zé)任感、社區(qū)參與就必然較弱。

　　(二)居委會:社區(qū)參與制度不健全、自身權(quán)能不強、制度執(zhí)行質(zhì)量不高

　　社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象也與居委會的多方面表現(xiàn)有關(guān)。其中,有外在原因也有內(nèi)在原因,有前期因素也有后期因素。

　　成員參與的制度規(guī)范不健全。社區(qū)治理所涉及的問題復(fù)雜,需要規(guī)范的運行程序。事實上,政府頂層設(shè)計謀劃了群眾參與方向,但缺乏簡易有效參與機制。有些社區(qū)雖有制度規(guī)章,但形式重于內(nèi)容,實際使用率不高也不嚴(yán)格。如,民主監(jiān)督和社區(qū)聽證都有相關(guān)條例,但前者不能發(fā)揮應(yīng)有作用, 后者效果不如人意[3]。

　　居委會的整體權(quán)能不足。表現(xiàn)之一是基礎(chǔ)資源不足:人員少事務(wù)多、時間少材料多、服務(wù)少考查多,從而人力短缺;財務(wù)自主權(quán)較小,經(jīng)費常被上級截留挪用,從而財力短缺;居委會是基層群眾性自治組織,責(zé)任重大但沒有執(zhí)法權(quán)和仲裁權(quán),從而權(quán)力短缺;“上面千條線、下面一根針”,時有臨時應(yīng)急事務(wù),因 此 成 為 行 政 體 系 中 最 弱 勢 組 織[13]。表現(xiàn)之二是服務(wù)理念不足:居委會人員視自己為公家人,重在對上負(fù)責(zé),期望有上升空間;同時,必須依靠政府并滿足其要求,才能獲取更多資源。因此,居委會主觀上有行政化動機,實踐中代表政府掌管一些資源和行使一些權(quán)力,管理品味重,服務(wù)意識弱[18]。表現(xiàn)之三是團(tuán)隊實力不強:他們多數(shù)人非科班出身,因任務(wù)與收入不配而積極性不高、感召能力不強、工作水平不高[13]。

　　制度執(zhí)行的質(zhì)量不高。一是指揮不動居民,政體外動員因缺少政體內(nèi)資源和通道而難以對社區(qū)成員形成 “管理控制壓力”和 “資源供給引力”[4]。二是人治品性濃郁。執(zhí)行政策文件和指派任務(wù)繁多,無力顧及制度化和科學(xué)化,往往依據(jù)自身認(rèn)知而做判斷;同時,社區(qū)成員不懂法和不用法的現(xiàn)象突出,基層社區(qū)的人治決策因 此 比 較 盛 行[3][4]。三是不愿普通成員更多參與。在工作壓力下,依托積極分子完成任務(wù)會更加高效,政府投入集中于居委會和社區(qū)精英,居委會與普通成員情感關(guān)系弱, 因此不太愿意讓普通成員過多參與[3-4]。四是精英參與帶來消極后果。社區(qū)活動呈精英化趨勢,歌舞、戲曲曲藝、書法美術(shù)等確實可以吸引具備相關(guān)才能的居民,但其他成員就較少參與;精英組織化行動也易異化為爭取資源策略,更加弱化了普通成員的參與沖動[9]。

　　(三)政府:政策模糊與行政不周

　　政策和行政是政府的工作載體,也是社區(qū)成員、居委會所處的宏觀場境。社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象也離不開政府的宏觀影響。

　　社區(qū)事務(wù)的制度設(shè)計較籠統(tǒng)。根據(jù)2018年版《居民委員會組織法》,居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者其派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者其派出機關(guān)開展工作。在近年各級文件中,也時有通過制度化建設(shè)打通群眾參與社會治理渠道的說法?？梢?既有制度對居委會有定位,對居委會與政府的關(guān)系也有說明。但是,對居委會自治的領(lǐng)域、權(quán)利和性質(zhì),群眾參與的責(zé)權(quán)利、途徑、內(nèi)容,居委會與物業(yè)公司、轄區(qū)單位、社區(qū)服務(wù)組織的關(guān)系則無操作性說法。這些都使得社區(qū)各類主體對于如何參與沒有清晰思路。

　　行政安排使社區(qū)權(quán)力、資源與責(zé)任的配置失衡[19]。一是社區(qū)承擔(dān)的任務(wù)重。上級黨政部門規(guī)定的目標(biāo)是剛性任務(wù),約占總?cè)蝿?wù)的3/4,加上專項工作和臨時任務(wù),公家任務(wù)的比重就更大。二是社區(qū)的責(zé)權(quán)利不配套,治理重心逐漸下壓至社區(qū), 但政府的權(quán)力與資源并未同步下放,社區(qū)的權(quán)力、資源與責(zé)任的配置就失衡。三是政府干預(yù)居委會工作。大力加強社區(qū)建設(shè),使得部分官員誤認(rèn)為居委會是下屬辦事機構(gòu),傾向于干預(yù)并控制居委會。社區(qū)成員、社會組織參與社區(qū)自治的積極性,以及居委會的橋梁作用,自然就受到消極影響。

　　(四)轉(zhuǎn)型場境:職業(yè)群體的組織慣性、普通 成員的需求不足、全體成員的需求滿足的多源化

　　改革開放導(dǎo)致了中國多維轉(zhuǎn)型。于基層社區(qū)和社區(qū)成員而言,新生需要在動態(tài)增加,某些傳統(tǒng)在保持慣性,兩者的發(fā)展和磨合,導(dǎo)致了多組值得關(guān)注的現(xiàn)實關(guān)系,這些關(guān)系足以影響社區(qū)成員的參與狀況。

　　其一,單位制慣性沖擊了社區(qū)化依托?；鶎由鐣卫砥谕鐓^(qū)成員參與社區(qū)實踐,加強鄰里互動。而職業(yè)群體的主要歸屬在單位,他們依附于單位,日常生活基本可以依托單位解決或從市場獲得;同時,基層社區(qū)可滿足的成員需要也非常有限。從而,單位制慣性弱化了職業(yè)群體對社區(qū)的依靠,進(jìn)而消極影響其參與意愿和行為。

　　其二,政府局部供給影響了成員多元需求。誠如前述,居委會是體制內(nèi)底端弱勢組織,上級部門有進(jìn)行干預(yù)的主觀動機,并有依托資源引領(lǐng)方向的工作實踐。上級部門往往提出某些工作重點,這會吸引部分社區(qū)成員參與行為,卻阻隔其他成員的參與意愿。從而,局部供給導(dǎo)致了供給制度的單調(diào)化和僵硬化,這與社區(qū)成員需求的多樣化、階層化產(chǎn)生結(jié)構(gòu) 錯 位,惡 化 了 居 民 弱 參 與 狀 況[20]。同 時, 國家投入的資源常被社區(qū)精英分子 (積極分子和社會組織)截取而無法與多數(shù)普通成員對接,精英替代及其強化則使普通成員的參與欲望更低。

　　其三,“個體互不相關(guān)”弱化了社區(qū)互動目標(biāo)。隨著交通網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展,人的生活、工作、康樂及其他需要并非需在社區(qū)或者同域滿足,而可以依靠市場或社會實現(xiàn)。這種脫域機制把社會關(guān)系從地方性場景中脫離出來,使社會關(guān)系在無限時空地帶中進(jìn)行再聯(lián)結(jié),社區(qū)成員因此成為 “互不相關(guān)的鄰里”[20]。住房新形態(tài)、新移民涌入又使社區(qū)成員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化,孤門獨家生活已成為常態(tài)。這些狀況與黨政部門重造社區(qū)期望之間產(chǎn)生張力,上下需求難以對焦,社區(qū)成員參與積極性下降,對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感也會減弱。

　　上述幾組關(guān)系其實是基層的個性化行動與上級的組織化期望之間的博弈結(jié)果,透過其 “變”的表象,還可以發(fā)現(xiàn)影響弱參與的某些 “不變”因素。

　　一是 “重經(jīng)濟(jì) (利益)輕社會 (責(zé)任)”的狀況沒有根本改變。在政府層面,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ), “五年規(guī)劃”也都冠之以 “經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”之名, 經(jīng)濟(jì)在前,社會在后;近期雖在教育、醫(yī)療、住房等民生事項上更強調(diào)公平,但對經(jīng)濟(jì)和社會的重視程度依然不同。在社區(qū)成員層面,是否參與社區(qū)活動和事務(wù)以其滿足個人需要或利益預(yù)期為前提。于絕大部分社區(qū)成員而言,社區(qū)參與利益預(yù)期的重要性顯然大大高于自己對社區(qū)的應(yīng)盡責(zé)任。

　　二是 “重政府輕民眾”的慣性依然十分強大。政府是資源和權(quán)力的最大擁有者,具有安排和引導(dǎo)基層社區(qū)和社區(qū)成員參與的動機和行動。有學(xué)者認(rèn)為,社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)人的全面發(fā)展,其前提是民眾在資源配置和公共事務(wù)中享有充分權(quán)力,但是國家在 “社會”領(lǐng)域權(quán)力尚未完全向社會回歸[17]。眾所周知,傳統(tǒng)文化的行政主導(dǎo)慣性巨大,并在家庭、單位、社群有其厚實土壤,基層社區(qū)和居委會自然也難免此俗。

　　前述對社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象的四方面解讀,貌似獨立,實質(zhì)融匯。社區(qū)成員、居委會、政府和轉(zhuǎn)型場境雖是由微至著的四個層面,但關(guān)系錯綜又時有互動,從而可以視為一個多元嵌套的生態(tài)系統(tǒng)。發(fā)現(xiàn)其互動機制,促變其可控原因,是助力社區(qū)走向居民共同體的前提。

　　五、共同體的重塑打造

　　將上一部分具體原因合并同類項,弱參與現(xiàn)象的原因也可歸入社區(qū)事務(wù)與成員利益關(guān)聯(lián)、成員社區(qū)認(rèn)同、治理主體權(quán)能、宏觀制度設(shè)計、具體實務(wù)執(zhí)行、多維轉(zhuǎn)型場境等六方面 (參見表1),前五者可以改善,后者較難改變。以共同體特性為目標(biāo),進(jìn)行重點突破,改變可變原因,是優(yōu)化基層社區(qū)治理的應(yīng)有智慧。

　　(一)加強社區(qū)事務(wù)治理與社區(qū)成員的利益關(guān)聯(lián)

　　強化以社區(qū)成員需要為導(dǎo)向的社區(qū)事務(wù)治理, 增強其與成員利益的關(guān)聯(lián)度,提高社區(qū)成員參與的預(yù)期效益。

　　明確首要目標(biāo)。居民、在地單位、社區(qū)內(nèi)組織各有其需要,要積極探究和確認(rèn)其真正需要,精準(zhǔn)把握其切身利益且須由所在社區(qū)解決的問題 (如擴(kuò)增車位)。在此基礎(chǔ)上,一要梳理所發(fā)現(xiàn)需要的政治性和非政治性,前者涉及重要權(quán)益 (如物理規(guī)劃、權(quán)利表達(dá)),后者關(guān)乎一般事項 (如法律咨詢、文體娛樂),并盡量做到供大于求;二要根據(jù)所涉人數(shù)、緊迫程度、資源狀況、參與成本、關(guān)聯(lián)群體等因素對這些需要按優(yōu)先排序,為精準(zhǔn)治理提供指引。

　　活用研究方法。社區(qū)成員真正需要的把握有賴于科學(xué)的研究策略。要發(fā)現(xiàn)本社區(qū)或聯(lián)絡(luò)社區(qū)外的專業(yè)人員,采用多角度方法整合文獻(xiàn)研究、調(diào)查研究等研究技術(shù),結(jié)合走家串戶、神仙會等本土做法,吸納數(shù)字科技,發(fā)現(xiàn)普通成員、職業(yè)群體、弱勢民眾、優(yōu)秀分子的共同需要和差異需要,并發(fā)揮黨組織的能動作用,平衡好各方利益。

　　尊重個體特性。要采用恰當(dāng)方式回應(yīng)社區(qū)內(nèi)部的不同需要,進(jìn)行分主題深化開發(fā)。針對不同社區(qū)的具體情況,基于總體原則,分而處之,形成適合本社區(qū)的研究方法,發(fā)現(xiàn)由此而生的具體需要。

　　通過把握真正需要和底線需要,助力精準(zhǔn)治理,擴(kuò)大社區(qū)成員的針對性參與和組織性參與,從而提高其參與的經(jīng)濟(jì)效益、精神效益和社會效益。

　　(二)強化社區(qū)成員對社區(qū)與社區(qū)組織的整體認(rèn)同

　　社區(qū)成員的社區(qū)認(rèn)同是社區(qū)治理優(yōu)化的關(guān)鍵, 因為任何主體的行動都取決于其價值理念和外物認(rèn)知。

　　社區(qū)基本屬性的認(rèn)同。要真正領(lǐng)悟基層社區(qū)在中國的政社兩重性,拋棄國家—社會二元對立的傳統(tǒng)認(rèn)知。從政府視角而言,社區(qū)始終是國家行政體系的基層載體,社區(qū)治理是國家任務(wù)的體現(xiàn)。從民眾視角而言,社區(qū)是我們生活的最重要場域,可以滿足最基本需要。因此,必須直面現(xiàn)實,兼顧雙方及其代表,開展止于至善行動。

　　社區(qū)參與功能的認(rèn)同。要認(rèn)識社區(qū)成員參與社區(qū)治理的多元功能[21]。從政治視角審視,可以滿足自身需求,增加訴求方式,保護(hù)自身權(quán)利,防止公權(quán)誤用,促使科學(xué)決策,從而利于促進(jìn)國家穩(wěn)定。從經(jīng)濟(jì)視角審視,可以滿足物質(zhì)和非物質(zhì)需求,推動人境共優(yōu),從而成為對自身的人力投資, 降低國家發(fā)展成本。從社會視角審視,可以協(xié)助合理的資源調(diào)配,保障自身的基本需要和合理權(quán)益, 助力自身多方面的積極改變,從而利于拓升社會功能。從文化視角審視,可以平視互動各方,體驗伙伴關(guān)系,助力多方成長,從而彰顯人文關(guān)懷。

　　社區(qū)責(zé)任意識的認(rèn)同。要認(rèn)識到社區(qū)成員是社區(qū)的主人,既有權(quán)參與和自身利益相關(guān)的社區(qū)事項,又應(yīng)該對自身利益承擔(dān)首責(zé);要認(rèn)識到社區(qū)成員參與有歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ),前者來自發(fā)達(dá)地區(qū)的先發(fā)經(jīng)驗,后者源于市場失靈和政策不足的應(yīng)對之需;要認(rèn)識到社區(qū)參與既可提升公民美德,也會提高解題效果,還能得到他方尊重;要認(rèn)識到社區(qū)是非正式支持的重要場域,人際互助是人性的核心特征,集體參與和協(xié)同行為可以形成群體動力,利于疏解問題和滿足需要。

　　對社區(qū)及其核心組織居委會的價值認(rèn)知、情感認(rèn)同和行為尊重,是社區(qū)成員的應(yīng)具責(zé)任,也是個人私德和社會公德的基本要求,應(yīng)該理直氣壯地體悟踐行。

　　(三)助力社區(qū)治理主體的整體增能

　　社區(qū)治理涉及社區(qū)居民、在地單位 (如超市、學(xué)校)、傳統(tǒng)組織 (居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司)等內(nèi)部主體。這些主體自身權(quán)能和參與實力的提升,以及主體之間互動提質(zhì),也是基層社區(qū)治理優(yōu)化的重要任務(wù)。

　　主體的自我增能。要協(xié)助社區(qū)居民和在地單位提升對社區(qū)的價值認(rèn)同、責(zé)任意識、參與意識,助力其社會資本建設(shè),提升其參與技能,激勵其在兼顧自身利益和公共利益的情況下進(jìn)行更積極、更恰當(dāng)?shù)膮⑴c行動。要協(xié)助業(yè)主委員會和物業(yè)公司的集體增能,優(yōu)化其行政管理,專精其業(yè)務(wù)行為,擴(kuò)大其正面效應(yīng)。要支持居委會的整體建設(shè),適度去行政化,更多服務(wù)社區(qū)成員,逐步恢復(fù)1950年代居委會成立之初 “串百家門、知百家事、解百家難、暖百家心”的工作模式。要培育服務(wù)社區(qū)的社會組織,借助外來力量,發(fā)揮 “鯰魚效應(yīng)”,激發(fā)社區(qū)內(nèi)部主體積極求變。

　　主體的聯(lián)動共進(jìn)?；鶎由鐓^(qū)逐步改變?nèi)鯀⑴c現(xiàn)象而走向真正的共同體,是社區(qū)內(nèi)主體的共同使命。一方面,每個主體要各美其美、自我提升并切實參與;另一方面,也應(yīng)該美人之美,實現(xiàn)主體超越,進(jìn)行互補服務(wù)。筆者曾在論及 “三社聯(lián)動”時建議實行 “社區(qū)事務(wù)工作委員會領(lǐng)導(dǎo)下的輪值主席負(fù)責(zé)制”[21],此思路也可作為社區(qū)治理之參鑒。細(xì)而言之,由社區(qū)成員各派代表并邀請區(qū)外獨立代表組成社區(qū)事務(wù)工作委員會,統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)的集體事務(wù)。委員會基于 “總體平等”理念,實行輪值主席負(fù)責(zé)制。執(zhí)行主席組織委員會成員在討論交流的基礎(chǔ)上,制訂章程,建立制度;并進(jìn)行日常管理,擬訂工作規(guī)劃,召開工作會議,形成具體決議,落實決策事項。鑒于黨支部的特殊角色,要切實使能各方,發(fā)現(xiàn)社區(qū)需要,提升社區(qū)認(rèn)同,推進(jìn)相關(guān)事務(wù)。

　　(四)優(yōu)化社區(qū)治理的制度設(shè)計

　　社區(qū)成員共同體的打造,旨在將基層社區(qū)從 “管理-管治”升級到 “治理-共治”。鑒于社會建設(shè)、社會福利、社會工作等均涉及責(zé)任、資源和服務(wù)等要素,本部分特對前兩者進(jìn)行說明。

　　政府與社區(qū)關(guān)系的制度安排。有學(xué)者對社區(qū)治理做了研究并對政府角色作了說明,其中有些觀點也適用于本文[17]。一是要建立社區(qū)治理法律法規(guī)體系。明確政府、社會組織、社區(qū)成員參與社區(qū)治理的法律邊界,界定公共事務(wù),說明不同主體承擔(dān)的職責(zé)范圍和介入程度。其中,政府應(yīng)該改變對社區(qū)治理的包攬做法,該管的事管好,該放的權(quán)放掉。二是完善社區(qū)治理相關(guān)制度。優(yōu)化既有的民主評議等社區(qū)治理制度,建立政社互監(jiān)機制。三是完善社會組織的法律法規(guī)體系。說明其權(quán)責(zé),明確其運行體系,助力其依法參與社區(qū)治理。四是賦予社區(qū)制定適于本社區(qū)規(guī)章的權(quán)利。

　　政府基于制度為社區(qū)配置和整合資源。政府邀請學(xué)術(shù)專家和行政精英進(jìn)行專題研究,制訂相應(yīng)政策,結(jié)合政府任務(wù)、社區(qū)情況和成員需要,科學(xué)把握共性任務(wù)和個性事務(wù),形成配置社區(qū)經(jīng)費和資源的總體原則。同時,政府繼續(xù)推進(jìn)社會力量參與治理的政策落地,吸引和鼓勵更多社區(qū)外資源投入。

　　完善社區(qū)內(nèi)部的相關(guān)制度[22]。一是構(gòu)建自治制度體系,涉及議事協(xié)商、聯(lián)系群眾、居委會述職評議等方面。二是建立由居委會、居民小組、樓門院長、居民等人員組成的自治網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮社區(qū)事務(wù)工作委員會的統(tǒng)籌功能。三是形成靈活可行的參與制度,共性部分納入統(tǒng)一制度,差異部分進(jìn)行靈活設(shè)計,并允許社區(qū)成員選擇參與形式和參與程度。四是鼓勵社區(qū)成員貢獻(xiàn)獨特智慧,發(fā)揮家庭、關(guān)系、黨員的作用,創(chuàng)新參與載體和通道。五是注重動態(tài)優(yōu)化,根據(jù)各方反饋,微調(diào)社區(qū)成員參與的制度、領(lǐng)域和方法。

　　(五)改善社區(qū)治理的過程質(zhì)量

　　前述工作都以社區(qū)治理質(zhì)量為基礎(chǔ),并以具體項目為抓手。社區(qū)治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)不同,后者主要重視物質(zhì)利益回報,前者不僅關(guān)注事務(wù)成效而且期望人境共優(yōu)。

　　認(rèn)清社區(qū)治理的兩類項目。社區(qū)治理包括由上而下的任務(wù)和由下而上的事務(wù)。上級黨政部門可以根據(jù)制度安排既定任務(wù),也可以根據(jù)突發(fā)情況安排臨時任務(wù);前者有既定資源安排,后者需多方整合資源。當(dāng)然,社區(qū)成員也有自身的需要,表現(xiàn)在不同層次并包含基本需要、真正需要和底線需要。這就要求社區(qū)要采取雙輪驅(qū)動,既依賴關(guān)系和友情來動員社區(qū)成員參與,又采用合適策略整合社區(qū)外資源。

　　落實治理項目的過程技術(shù)。任何社區(qū)治理項目都由問題分析、方案制訂、計劃推行和評估總結(jié)等階段組成。要做好問題分析,描述問題現(xiàn)狀,分析問題原因,發(fā)現(xiàn)核心原因,把握可控原因;要明確治理目標(biāo),選擇實踐模式,落實工作細(xì)節(jié),募集多方資源;要組建工作隊伍,按方案推進(jìn)節(jié)點任務(wù), 并在動態(tài)評測中進(jìn)行恰當(dāng)微調(diào);要測量預(yù)設(shè)目標(biāo)的達(dá)成情況,發(fā)現(xiàn)意外效果,剖析背后原因,提出后續(xù)對策。

　　力保社區(qū)治理的整體效果。在社區(qū)治理項目實施過程中,要吸納社區(qū)成員協(xié)同參與,借助社會工作專業(yè)方法,吸收最新數(shù)字技術(shù),秉持本土導(dǎo)向智慧,在行動研究中實現(xiàn)質(zhì)量管理。要做好公信力建設(shè),高質(zhì)量做好黨務(wù)法務(wù)、行政事務(wù)、專項業(yè)務(wù)、項目財務(wù)等工作。不僅要達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo),而且要發(fā)揮正面溢出效應(yīng),還要助力社區(qū)成員的解題和成長,推進(jìn)社會政策和宏觀場境的改善。

　　綜上所述,基層社區(qū)治理是當(dāng)今中國的重要任務(wù)。面對 “區(qū)而不社”等社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象,我們應(yīng)該基于 “人在場境”框架,理性分析其多維原因,把控其可控因素,從制度、行政、實務(wù)等角度推進(jìn)積極有利的具體工作。從而不僅助力基層社區(qū)走向真正的共同體,而且推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的更好協(xié)同,促進(jìn)民眾美好生活和各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的盡快實現(xiàn)。