一、國際救援及其協(xié)調(diào)機(jī)制模式

（一）國際救援

在《國際救災(zāi)及災(zāi)后初期重建的國內(nèi)協(xié)助及管理準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）中，救援方是指任何提供慈善救災(zāi)的人道主義救助組織、援助國、外國人、外國私營公司對(duì)受災(zāi)國領(lǐng)土內(nèi)的災(zāi)難作出回應(yīng)，給予實(shí)物或者現(xiàn)金捐贈(zèng)的其他外國實(shí)體。國際援助方是指在某國領(lǐng)土上從事救災(zāi)或者通過某國領(lǐng)土過境參與另一國救災(zāi)的外國國家、組織、實(shí)體或者個(gè)人。筆者認(rèn)為，在國際救援中，援助方的概念界定宜從狹義的角度去理解，即排除國內(nèi)援助方，因?yàn)椋?dāng)一國發(fā)生重大自然災(zāi)害后，一般國內(nèi)的援助方都會(huì)參與到救災(zāi)過程中，而國外援助方則不一定會(huì)參與進(jìn)來。因此，重災(zāi)后國際救援的主體從狹義的角度解釋，更能夠契合國際救援的本質(zhì)。按照援助活動(dòng)參與者的性質(zhì)，國際救援主體可以分為援助國、區(qū)域性的國際救援組織、由聯(lián)合國主導(dǎo)的國際性救援組織，等。援助國，即參與另一個(gè)國家救災(zāi)的外國國家實(shí)體，一般是通過民事或者軍事方式，提供救災(zāi)及災(zāi)后初期恢復(fù)重建援助的國家，其中民事的援助是主要方式，而軍事方式的援助在條件和要求上比較嚴(yán)格。區(qū)域性的國際救援組織是指即幾個(gè)國家實(shí)體通過事先達(dá)成的條約而形成的區(qū)域救災(zāi)組織，例如歐盟為了向其成員提供有力的人道主義援助，專門成立了歐盟人道主義援助辦公室（ECHO），1998年7月亞洲國家成立的亞洲減災(zāi)中心（ADRC）等。由聯(lián)合國主導(dǎo)的國際性救援組織是指由聯(lián)合國為了使其成員國在重災(zāi)后能夠迅速恢復(fù)，建立獨(dú)特的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)等，包括聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界衛(wèi)生組織、世界銀行等等。

關(guān)于救援的內(nèi)容，《示范法》中規(guī)定“進(jìn)入受災(zāi)某國的用于救災(zāi)或?yàn)?zāi)后初期恢復(fù)重建的援助”，基本上包括人員、資金、物資、技術(shù)與服務(wù)四個(gè)方面，其中物資即是向?yàn)?zāi)區(qū)提供的食品、藥品及其它各種重要物質(zhì)，技術(shù)和服務(wù)包括重大自然災(zāi)害發(fā)生后提供的醫(yī)療援助，資金主要是指援助方向受災(zāi)國提供的資金。人員主要是國際救援隊(duì)伍及提供救災(zāi)或者災(zāi)后初期重建的國際工作人員。從管理學(xué)的角度來看，協(xié)調(diào)是指正確處理組織內(nèi)外各種關(guān)系，為組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從法學(xué)的角度講，協(xié)調(diào)主要就是如何從法律的角度，構(gòu)建相關(guān)主體能夠從程序上和實(shí)體上保持相對(duì)基本一致秩序的行為。國際協(xié)調(diào)，也不外乎是各國能夠采取談判和協(xié)商的方式，來達(dá)到在實(shí)體法和程序法上基本一致的行為。國際機(jī)制的出現(xiàn)、發(fā)展與成熟，與國家對(duì)國際關(guān)系認(rèn)識(shí)的深入程度是一致的。只有當(dāng)國家意識(shí)到了某種共同需要，并愿意為此而合作時(shí)，國際機(jī)制才能產(chǎn)生發(fā)展。關(guān)于國際機(jī)制的概念，目前被普遍接受的是斯迪芬•克拉斯納所下的定義:“國際機(jī)制可定義為一組隱性或顯性的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，在這些基礎(chǔ)上，某一特定國際關(guān)系領(lǐng)域中行為者能有類似的期望。原則是指對(duì)事實(shí)、因果和正義的信仰，規(guī)范是行為的標(biāo)準(zhǔn)，由權(quán)利和義務(wù)界定，規(guī)則是對(duì)應(yīng)當(dāng)或違規(guī)行為的詳細(xì)規(guī)定，決策程序是在制訂和執(zhí)行集體決定時(shí)所采用的主要方式”。基歐漢對(duì)國際機(jī)制所下的定義則略有區(qū)別，“一種政府的安排—政府通過制訂或采用某些活動(dòng)的程序、規(guī)則或組織制度來調(diào)節(jié)和控制跨國的和國家間的關(guān)系”。

盡管兩位學(xué)者對(duì)于國際機(jī)制的理解有所不同，但是“原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序”都被認(rèn)為是國際機(jī)制的四大重要要素，一方面這四個(gè)要素的是否完善有助于國際機(jī)制的形成，從而使國際社會(huì)在某一領(lǐng)域內(nèi)能夠達(dá)成更多的共識(shí)；另一方面，越是明確的原則或者規(guī)則越可以營造互信的氛圍，擴(kuò)展國家在該領(lǐng)域的決策空間，有助于國家在信息不完全、不對(duì)稱的情況下減少顧慮和不確定性，促進(jìn)正常的國際交往的順利展開。綜上，根據(jù)前述對(duì)于國際救援和國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的理解，可以得出重大自然災(zāi)害后的國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，本質(zhì)上是指在發(fā)生重大自然災(zāi)害后，國家、地區(qū)或者國際組織通過制定一系列的原則、規(guī)則和決策程序調(diào)整由于國際救援中涉及的人員、資金、物資、技術(shù)和服務(wù)等方面的沖突而產(chǎn)生的一種國際關(guān)系。

（二）重大自然災(zāi)害后的國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制模式

1.受災(zāi)國與援助國雙邊協(xié)助協(xié)議下的救援協(xié)調(diào)機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害，國家和國家之間加強(qiáng)了合作，自20世紀(jì)80年代以來，相繼簽訂了一系列的雙邊互助條約，例如1985年丹麥和德國之間簽訂的《丹麥和德國關(guān)于災(zāi)害或嚴(yán)重事故時(shí)互助協(xié)定》；中國和俄羅斯于2006年3月簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》，該協(xié)定闡明了中俄雙方在災(zāi)害發(fā)生時(shí)相互援助的形式，實(shí)施緊急救援的途徑、保障手段、權(quán)利、義務(wù)以及救災(zāi)信息溝通、技術(shù)和人員培訓(xùn)交流與合作等內(nèi)容。通過簽訂雙邊條約所形成的雙邊救援協(xié)調(diào)機(jī)制往往是兩個(gè)國家之間具體協(xié)調(diào)的結(jié)果，不具有明顯的代表性，本文暫不作為重點(diǎn)探討的模式。

2.區(qū)域內(nèi)多邊合作組織內(nèi)的協(xié)作救援協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟地區(qū)通過成立歐盟人道主義辦公室來協(xié)調(diào)和組織援助事務(wù)，向自然災(zāi)害中的受害者提供有力的人道主義援助。2001年，歐盟還形成了“歐洲共同體民防機(jī)制”來解決歐盟地區(qū)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的協(xié)調(diào)問題。類似的區(qū)域性協(xié)調(diào)組織有中美洲國家于1988年成立的“中美洲自然災(zāi)害預(yù)防協(xié)調(diào)中心”等等。同雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制一樣，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)模式的構(gòu)建同樣根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體情況的不同而有所不同，在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，雖然區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制也發(fā)揮著重要的作用，但是其廣泛性還是不夠。

3.聯(lián)合國框架下的多邊救援協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國在長期的國際救援活動(dòng)中形成了比較完善的協(xié)調(diào)體系，建立起以聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產(chǎn)生提升了聯(lián)合國應(yīng)對(duì)復(fù)雜緊急情況和自然災(zāi)害的能力，提高了聯(lián)合國在該領(lǐng)域內(nèi)采取人道主義行為的有效性。聯(lián)合國人道主義事務(wù)辦公室設(shè)立了一套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)國際組織面對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急救援行動(dòng)。

二、我國參與國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）我國參與國際救援的工作機(jī)制

改革開放以后，我國逐漸從拒絕國際救援的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)殚_始接受國際援助；從1959-1962年三年自然災(zāi)害謝絕美國政府糧食援助，到1980年“南旱北澇”謹(jǐn)慎接受外來援助，從1991年華東水災(zāi)呼吁大規(guī)模的國際救援，到2008年汶川地震首次接受外國專業(yè)救援人員入境參加救援；幾次大規(guī)模的自然災(zāi)害后，我國深刻認(rèn)識(shí)到國際救援的重要意義，不僅僅注重在重大自然災(zāi)害發(fā)生后積極協(xié)調(diào)國際救援力量，而且積極參與國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建中，目前，我國參與國際救援的模式主要有三種：

1.災(zāi)后的救災(zāi)援助。《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，向國際社會(huì)發(fā)出救災(zāi)援助呼吁”，每次大災(zāi)之后，民政部代表中國政府及時(shí)向國際社會(huì)通報(bào)災(zāi)情，積極爭(zhēng)取外援，接受救災(zāi)援助，開展災(zāi)民緊急救助聯(lián)合行動(dòng)。5•12汶川地震后，我國政府積極對(duì)待來自國際社會(huì)的援助，地震不久，我國政府就做出了接受國際援助的決定，迅即建立國際援助物資和人員實(shí)行快速通關(guān)及運(yùn)送機(jī)制。同時(shí)，相關(guān)部門還為援助抗震救災(zāi)開設(shè)了專門渠道，同有關(guān)國家和組織就此保持溝通。外交部向國際社會(huì)和我國駐外使館通報(bào)災(zāi)情，爭(zhēng)取國際社會(huì)的同情和支持，獲取一切有利的國際援助。例如，汶川大地震發(fā)生后，廣州檢驗(yàn)檢疫局就本著“優(yōu)先檢、快速檢、免費(fèi)檢”原則，特事特辦，迅速行動(dòng)，制定國際救災(zāi)援贈(zèng)物資快速通關(guān)便利措施，設(shè)立“國際救災(zāi)援贈(zèng)物資報(bào)檢專窗”，實(shí)行24小時(shí)受理報(bào)檢服務(wù)，確保國際救災(zāi)援贈(zèng)物資快速驗(yàn)放和安全衛(wèi)生。

2.開展災(zāi)害領(lǐng)域國家間的雙邊和多邊合作。目前，民政部代表中國政府在災(zāi)害管理領(lǐng)域與俄羅斯聯(lián)邦以及上海合作組織成員國間起草簽署國家級(jí)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的雙邊和多邊救災(zāi)互助協(xié)定，與其他國家的雙邊合作也出現(xiàn)了良好的勢(shì)頭。

3.與相關(guān)國際組織和非政府組織在災(zāi)害管理領(lǐng)域開展交流與合作。目前，民政部已經(jīng)與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國減災(zāi)倡議秘書處、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、亞洲備災(zāi)中心、亞洲減災(zāi)中心、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，在信息交流、人員培訓(xùn)等領(lǐng)域開展了卓有成效的合作。

（二）存在的問題

由于之前我國在接受和參與國際救援方面的實(shí)踐比較少，因此，并沒有建立起系統(tǒng)、穩(wěn)定的國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，更多的情況下是依靠特事特辦的原則，建立一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來解決問題，缺乏協(xié)調(diào)國際救援的專門機(jī)構(gòu)和組織，導(dǎo)致很多優(yōu)秀的國際救援資源沒有充分利用起來，嚴(yán)重降低了國際救援的效率。例如，在汶川地震救援中，有關(guān)國際救援力量的組織和協(xié)調(diào)工作由臨時(shí)組織的指揮部或者委員會(huì)來負(fù)責(zé)，沒有形成一套成熟的危機(jī)處理方案，如果我國在國際救援方面有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每一次操作的方案都能夠完整的保存下來，并且不斷的更新，從而在遇到類似問題時(shí)做到有備無患。

三、完善我國參與國際救援的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）健全和拓展目前應(yīng)急機(jī)構(gòu)接受國際救援的職能

1.要明確我國接受國際救援的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于如何界定自然災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)害級(jí)別，除了按照現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法來確定災(zāi)害的級(jí)別外，還可以采取快速評(píng)估的方式判斷是否需要啟動(dòng)國際救援。快速評(píng)估一般是由應(yīng)急人員或者紅會(huì)的工作人員展開的迅速評(píng)估，評(píng)估的目的主要是對(duì)危機(jī)的人員傷亡情況、建筑物倒塌數(shù)、影響范圍和應(yīng)急需求有一個(gè)最初的了解。雖然最初的評(píng)估由于在速度上比較快，可能會(huì)和最終的評(píng)估結(jié)果有所不同，但是對(duì)于在重大自然災(zāi)害后的第一時(shí)間獲得援助卻大有幫助。

2.完善啟動(dòng)國際救援的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是指在重大自然災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)報(bào)道災(zāi)情，我國之所以在汶川地震中獲得了來自世界很多個(gè)國家的關(guān)注和援助，其中的一個(gè)重要原因就是做到了及時(shí)準(zhǔn)確的報(bào)道災(zāi)情，這既是對(duì)公民知情權(quán)的尊重，也有利于在重災(zāi)發(fā)生后及時(shí)獲得國際援助。

3.完善接受國際救援的工作機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前我國的實(shí)際，對(duì)于接受國外援助的運(yùn)作機(jī)制可以以應(yīng)急辦（應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)）為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)，拓展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，主要是將這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能同我國民政部有關(guān)接受國際救援的職能相整合，制定專項(xiàng)的接受國際救援預(yù)案和操作流程，同時(shí)還要注重建立與中國國際搜救隊(duì)的配合機(jī)制。

4.拓展我國現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。要特別注意界定聯(lián)合國災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)小組、人道主義事務(wù)處及當(dāng)?shù)貞?yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和報(bào)告(接待)中心的角色和功能，以便中國在與國際間的互助合作上能更加協(xié)調(diào)。同時(shí)，界定國務(wù)院應(yīng)急辦及各級(jí)應(yīng)急辦或應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣蛧H救援隊(duì)(或機(jī)構(gòu))在整個(gè)救災(zāi)作業(yè)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與地位，以便整合防災(zāi)體系業(yè)務(wù)，發(fā)揮其整合功效。

（二）積極參與海外國際救援協(xié)調(diào)的機(jī)制建設(shè)

1.確立參與國際救援活動(dòng)的總體倡議。在國家和國家聯(lián)系日益緊密的今天，一旦一國發(fā)生重大自然災(zāi)害，其他國家往往會(huì)通過派出國際救援隊(duì)或者進(jìn)行國際捐助的方式進(jìn)行國際救援。縱觀我國參與國際救援方面的實(shí)踐，雖然我國在印度洋海嘯、海地大地震等重大自然災(zāi)害發(fā)生后，積極派出國際救援隊(duì)伍參加當(dāng)?shù)氐臑?zāi)后救援，但是與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，還有很大的差距，最明顯的一點(diǎn)是，我國目前還沒有形成比較明確的總體倡議。因此，今后，我國需要明晰這方面的整體倡議，要在救災(zāi)的方法和途徑方面進(jìn)行探索，注重提高救災(zāi)的效率，通過充分參與國際救援協(xié)調(diào)，展示我國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的形象。在這方面，日本已經(jīng)有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，例如日本為了在一國發(fā)生重大自然災(zāi)害后做到快速反應(yīng)，積極在海外設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急儲(chǔ)備倉庫，我國也應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的派遣系統(tǒng)的建設(shè)。可以根據(jù)外交工作的總體需要，怎么派遣，什么地方要派，要形成很有效的快捷的派遣機(jī)制，以便決策之后就能很順暢的開展起來。

2.積極參與國際救援協(xié)調(diào)，建立與完善應(yīng)急國際協(xié)調(diào)機(jī)制。首先應(yīng)積極與相關(guān)國家和地區(qū)簽訂國際救援協(xié)議，建立災(zāi)害互救的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這樣，一旦發(fā)生災(zāi)害，協(xié)議國的救援力量可以快速抵達(dá)，從而大大提高災(zāi)害救援的效率，使災(zāi)害損失降到最低。其次，應(yīng)當(dāng)積極參與以聯(lián)合國為中心的救援協(xié)調(diào)，聯(lián)合國作為世界上最重要的國際組織，擁有人道救援專門機(jī)構(gòu)和完善的救災(zāi)架構(gòu)，”不僅“在制定政策、設(shè)計(jì)和實(shí)施方案方面經(jīng)驗(yàn)豐富、機(jī)制完善，完全可以作為協(xié)調(diào)國際救援的中心，而且可以在較短的時(shí)間內(nèi)有目的、有針對(duì)性地集中各項(xiàng)國際救援資源并且有計(jì)劃、有秩序地開展國際救援工作，最大限度地發(fā)揮國際救援效用”積極參與聯(lián)合國為中心的救援協(xié)調(diào)，不僅能夠提高我國的國際社會(huì)地位，而且能夠加強(qiáng)國際間的交流與合作。

3.完善參與海外國際救援的法律法規(guī)。目前，雖然我國經(jīng)常會(huì)派出國際救援隊(duì)參與海外的國際救援，但是長期以來，都把類似的行為作為一種特殊情況、友好方式的參與，而不是作為法定的職能。筆者認(rèn)為，隨著國際間交流的頻繁，我們應(yīng)當(dāng)把這種參與海外國際救援的行為上升到法律層面去規(guī)范，一方面可以為我國的國際救援隊(duì)伍參加類似的行為提供國內(nèi)法的依據(jù)，另一方面也可以為此類行為提供法律的保障，在這方面，我們完全可以借鑒一些發(fā)達(dá)國家的做法，例如日本就專門制定了關(guān)于如何派遣國際救援隊(duì)、如何提供救災(zāi)物資和資金的《國際緊急救援隊(duì)派遣相關(guān)法律》，不僅使每一次行為有法可依，而且規(guī)范了派遣的條件、程序、任務(wù)范圍和指揮協(xié)調(diào)，在國際救援協(xié)調(diào)中發(fā)揮了重要的作用。

四、結(jié)語

在全球化浪潮的巨大影響和強(qiáng)烈沖擊下，重大災(zāi)害發(fā)生后的救助已經(jīng)超越了國界，雖然國際救援的力量能夠在很大程度上增強(qiáng)我們應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的能力，但是如果沒有一個(gè)高效的國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，即使有很多的國際救援力量參與到災(zāi)后的救助，也無法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，因此，我們不僅要從理論的角度去探析國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制在當(dāng)前的運(yùn)作模式，尤其是以聯(lián)合國為中心的國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)照透視出我國在參與國際救援中存在的問題。我國在汶川地震后積極接受和參與國際救援，但是我們也不得不承認(rèn)對(duì)于作為新中國成立以來首次大規(guī)模的國際救援，我國顯然還沒有做好充分的協(xié)調(diào)機(jī)制準(zhǔn)備和法律準(zhǔn)備，幸運(yùn)的是國際社會(huì)上正在健全的國際救援方面的工作機(jī)制以及法律規(guī)范為我們完善有關(guān)國際救援方面的工作機(jī)制和法律規(guī)范提供了一個(gè)范式。我們需要在汶川地震后思考如何完善我國接受國際救援的協(xié)調(diào)機(jī)制，更需要高瞻遠(yuǎn)矚從國際的視野去思考如何在海外國際救援協(xié)調(diào)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

本文作者：曹彩? 單位：中國政法大學(xué)