紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷中的多元主體關(guān)系及演進(jìn)邏輯

　　摘 要：我國(guó)現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制具有中國(guó)政治特色。這一體制的形成與發(fā)展大致可以歸納為五個(gè)機(jī)構(gòu)、四個(gè)時(shí)期、三條路徑、兩個(gè)節(jié)點(diǎn)、一條主線。改革開放以來(lái)，為了適應(yīng)不同時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)任務(wù)的需要，在探索具有中國(guó)特色反腐敗模式的過(guò)程中，中央層面先后出現(xiàn)的中央紀(jì)委、監(jiān)察部、反貪總局、預(yù)防腐敗局、國(guó)家監(jiān)委等多個(gè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不斷調(diào)適，并逐漸形成了“紀(jì)檢監(jiān)察合署”的組織結(jié)構(gòu)。在紀(jì)檢監(jiān)察體制的變遷歷程中，其演進(jìn)邏輯主要是：管控廉政類政治風(fēng)險(xiǎn)，確保黨的長(zhǎng)期執(zhí)政;強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);紀(jì)檢監(jiān)察體制改革逐步推進(jìn)等。

　　本文源自王冠; 任建明， 廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2021-07-06

　　關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;多元主體;制度變遷;關(guān)鍵時(shí)期

　　一、引 言

　　紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，中央歷來(lái)對(duì)此高度重視。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，為適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要，黨和國(guó)家不斷深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，重構(gòu)監(jiān)督制度頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。本文系統(tǒng)梳理了紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪等監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立以來(lái)的發(fā)展歷程，從制度主義視角，分析了紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷歷程中多元主體間的關(guān)系及其演進(jìn)邏輯。

　　國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制的研究由來(lái)已久，主要集中在以下幾個(gè)方面。一是對(duì)紀(jì)委的職能定位及其在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用的研究。李雪勤[1]、李永忠[2]、邵景均[3]、陳杏年[4]等中央紀(jì)委理論工作者對(duì)黨的紀(jì)檢體制改革及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究;樊鵬[5]基于黨內(nèi)憲制的視角對(duì)中央紀(jì)委的政治功能進(jìn)行了分析。二是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制發(fā)展歷程的研究。張曙[6]整理了中央紀(jì)委恢復(fù)重建時(shí)的歷史;吳美華[7]對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的歷史沿革及其職能演變進(jìn)行了梳理，李成言和莊德水[8]、徐理響[9]、陳自才和陳惠[10]、劉金程[11]、過(guò)勇[12]、劉長(zhǎng)秋和史聰[13]從不同視角對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制的演變進(jìn)行回顧與展望。三是對(duì)深化體制改革以來(lái)形成的紀(jì)檢監(jiān)察新體制的研究。洪宇和任建明[14]、蔣來(lái)用[15]、李莉[16]等探討了國(guó)家監(jiān)察體制的歷史演進(jìn)與制度設(shè)計(jì);蒙慧等[17]就“兩委”合署辦公問(wèn)題進(jìn)行了研究;劉怡達(dá)[18]分析了紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性;毛昭暉[19]從歷史制度主義視角，分析了監(jiān)察機(jī)關(guān)本質(zhì)屬性和基本職能對(duì)監(jiān)察制度演進(jìn)的影響。此外，一些國(guó)外學(xué)者也關(guān)注了新時(shí)代以來(lái)我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。ChenGang[20]認(rèn)為十八大以來(lái)的反腐敗體制改革具有典型的列寧主義風(fēng)格，XuezhiGuo[21]探討了紀(jì)檢系統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這些成果為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，提供了重要參考。

　　受研究資料的局限，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的研究，對(duì)于官方文件和檔案資料的運(yùn)用尚顯不足;一些國(guó)外關(guān)于本議題的討論更給人以隔靴搔癢之感，且有明顯的意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)。官方文件是政治過(guò)程的客觀記錄，如果能被準(zhǔn)確地理解，從某種意義上講就是這個(gè)時(shí)代的歷史。作為一項(xiàng)關(guān)于當(dāng)代政治制度的研究，本文高度重視并系統(tǒng)梳理了相關(guān)文獻(xiàn)，并使用了一些“新”材料，從而有一些與既往研究不同的發(fā)現(xiàn)。

　　二、紀(jì)檢監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程

　　現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制是在“政黨 -國(guó)家”框架下，以中央紀(jì)委為核心建立的具有中國(guó)政治特色的監(jiān)督體制。這一體制的形成與發(fā)展大致可以歸納為五個(gè)機(jī)構(gòu)、四個(gè)時(shí)期、三條路徑、兩個(gè)節(jié)點(diǎn)、一條主線。五個(gè)機(jī)構(gòu)(按建立時(shí)間順序)沿著三條不同的路徑發(fā)展，循著一條主線先后在兩個(gè)節(jié)點(diǎn)上匯合，合而為一。五個(gè)機(jī)構(gòu)是中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)(中央紀(jì)委)、中華人民共和國(guó)監(jiān)察部(監(jiān)察部)、中華人民共和國(guó)最高人民檢察院反貪污賄賂總局(反貪總局)、中華人民共和國(guó)國(guó)家預(yù)防腐敗局(預(yù)防腐敗局)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)(國(guó)家監(jiān)委)。路徑一是黨的系統(tǒng)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的恢復(fù)重建與發(fā)展，路徑二是政府系統(tǒng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立與發(fā)展，路徑三是檢察系統(tǒng)反貪污賄賂機(jī)關(guān)的設(shè)立與發(fā)展。節(jié)點(diǎn)一是 1993年1月，中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公。節(jié)點(diǎn)二是 2018年3月，組建國(guó)家監(jiān)委，同中央紀(jì)委合署辦公。不再保留監(jiān)察部、預(yù)防腐敗局，反貪總局檢察官轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)委。三條路徑先后在兩個(gè)節(jié)點(diǎn)合而為一，始終循著不斷加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一條主線向前發(fā)展。改革開放四十年來(lái)，在探索具有中國(guó)特色反腐敗模式的過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)了不同歷史時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要(見(jiàn)表 1)。

　　(一)改革開放初期(1978年12月至1989年6月)

　　這一時(shí)期，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)先后復(fù)建成立，紀(jì)檢工作和監(jiān)察工作各自探索，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)分立合作的體制下開展。

　　“文化大革命”結(jié)束后，1977年 8月，十一大黨章，第二章規(guī)定設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。1978年 12月，黨的十一屆三中全會(huì)選出新的中央紀(jì)委。中央紀(jì)委恢復(fù)重建后，立即開始著手組建各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。在這一屆中央紀(jì)委任期內(nèi)，國(guó)務(wù)院各部門基本上建立了紀(jì)檢組織，全國(guó) 90%左右的縣團(tuán)級(jí)以上黨委建立了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，形成了比較完善的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。[22]1982年 9月，十二大黨章新增加了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，明確中央紀(jì)委是黨的中央組織，由全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

　　1982年 12月，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作，為恢復(fù)行政監(jiān)察制度奠定了法律基礎(chǔ)。[23]1986年 12月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。1987年 7月，監(jiān)察部掛牌。此后各級(jí)人民政府也相繼成立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行政監(jiān)督職能。

　　1978年 6月，最高人民檢察院恢復(fù)重建后[24]742，于 1979年 8月設(shè)立經(jīng)濟(jì)檢察廳[25]325，主管對(duì)貪污、收受賄賂、偷稅漏稅等犯罪案件的偵查、預(yù)審工作，對(duì)下級(jí)實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)。1982年，最高檢察院設(shè)立二廳，負(fù)責(zé)法紀(jì)檢察廳和經(jīng)濟(jì)檢察廳的業(yè)務(wù)。[26]由此可見(jiàn)，檢察系統(tǒng)恢復(fù)重建伊始就設(shè)有反腐敗工作部門。

　　(二)十三屆四中全會(huì)至十五大時(shí)期(1989年 6月至 2002年 11月)

　　1993年 1月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。[27]這是紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷歷程中的第一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，具有里程碑式的意義。

　　這一時(shí)期，檢察系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列重要的調(diào)整。1989年 7月，最高人民檢察院將 “經(jīng)濟(jì)檢察廳”改名為“貪污賄賂檢察廳”[24]743，是 “針對(duì)反貪污賄賂犯罪斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性采取的重要 組 織 措 施，也 是 實(shí) 施 法 律 監(jiān) 督 的 具 體 體現(xiàn)。”[28]標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)將打擊經(jīng)濟(jì)犯罪為主轉(zhuǎn)向以懲治貪污賄賂犯罪為主。1995年 11月，“貪污賄賂檢察廳”更名為“反貪污賄賂總局”[29]，標(biāo)志著懲治貪污賄賂犯罪工作的正規(guī)化和專業(yè)化。2000年 8月，最 高 人 民 檢 察 院 成 立 的 “職 務(wù) 犯 罪 預(yù) 防廳”[25]399，是我國(guó)首個(gè)專門預(yù)防國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)。

　　(三)十六大至十七大時(shí)期(2002年 11月至 2012年 11月)

　　這一時(shí)期，紀(jì)檢監(jiān)察體制總體變動(dòng)不大，在延續(xù)既往體制的基礎(chǔ)上局部有微調(diào)。2005年，中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后，根據(jù)第六條規(guī)定，應(yīng)建立預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)。[30]為此，中央紀(jì)委監(jiān)察部研提了《關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉并解決相關(guān)重要問(wèn)題的意見(jiàn)》，建議“設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局”。2007年 9月，國(guó)家預(yù)防腐敗局成立①，在監(jiān)察部加掛牌子，屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　這一時(shí)期，檢察系統(tǒng)對(duì)承擔(dān)權(quán)力監(jiān)督職能的有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范。2005年 5月，最高檢將瀆職侵權(quán)檢察機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一為“反瀆職侵權(quán)局”(后整合進(jìn)反貪污賄賂總局)。

　　(四)十八大至十九大時(shí)期(2012年 11月至今)

　　進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中央持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，以適應(yīng)不斷發(fā)展的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的新形勢(shì)新任務(wù)。《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求，要推動(dòng)紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制度化、程序化、具體化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。一是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施“三轉(zhuǎn)”。中央紀(jì)委監(jiān)察部于 2013年、2014年對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“三不增”的同時(shí)，整合了資源，提升了效率。二是中央紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)“兩為主”②，即下級(jí)紀(jì)委主要干部提名考察[31]、查辦案件以上級(jí)紀(jì)委為主，理順了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。三是派駐機(jī)構(gòu)改革取得歷史性突破。落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)督職責(zé)，[32]紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo) “三為主”③。四是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。為解決監(jiān)督和反腐敗工作中力量分散、職責(zé)重疊、效率不高等問(wèn)題，[33]中央決定深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。2016年 11月，從北京、山西、浙江開始改革試點(diǎn)，[34]為全面推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革探索經(jīng)驗(yàn)。

　　檢察系統(tǒng)反貪污賄賂總局經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，已成為我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中不可或缺的重要力量，形成了一支高素質(zhì)、專業(yè)化的檢察官隊(duì)伍。2016年 1月，最高人民檢察院整合組建新的“反貪污賄賂總局”。總局為副部級(jí)單位，內(nèi)設(shè) 4個(gè)正廳級(jí)工作局：一局、二局(反侵權(quán)瀆職)、三局(預(yù)防職務(wù)犯罪)、四局。

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，2018年 3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)機(jī)構(gòu)改革方案，組建國(guó)家監(jiān)委，不再保留監(jiān)察部和國(guó)家預(yù)防腐敗局。[35]2018年 3月 23日，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在北京揭牌，國(guó)家監(jiān)委同中央紀(jì)委合署辦公。這是紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的第二個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，也是國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)整合為“單頭制”的標(biāo)志。國(guó)家監(jiān)委成立并與中央紀(jì)委合署，將紀(jì)檢職能，行政監(jiān)察職能、預(yù)防腐敗職能，反貪反瀆職能，統(tǒng)合到一個(gè)新的組織架構(gòu)中。

　　三、紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷中的多元主體關(guān)系

　　中央紀(jì)委恢復(fù)重建以來(lái)，黨和國(guó)家先后成立了國(guó)家監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局，最高檢反貪污賄賂總局等多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)下分工合作，將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央通過(guò)改革把諸多反腐敗機(jī)構(gòu)漸次統(tǒng)合為一，將反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手中。紀(jì)檢監(jiān)察這一復(fù)合體制在變遷過(guò)程中受到多重因素影響，反映出相關(guān)主體間的復(fù)雜關(guān)系。

　　首先，中央紀(jì)委是紀(jì)檢監(jiān)察體制的內(nèi)核，因此，紀(jì)委系統(tǒng)自身的變革具有制度上的溢出效應(yīng)，會(huì)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響。在紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部，中央紀(jì)委和下級(jí)黨組織在紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上存在著博弈關(guān)系。其次，紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系變化貫穿體制發(fā)展全過(guò)程，反映了紀(jì)檢系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間就監(jiān)督體制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的博弈。再次，紀(jì)委與檢察院在反腐敗工作上的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作關(guān)系最終轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的吸收合并，反映了紀(jì)檢系統(tǒng)與政法系統(tǒng)在反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與主體性上的此消彼長(zhǎng)。

　　(一)紀(jì)檢系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

　　中央紀(jì)委恢復(fù)成立以來(lái)，紀(jì)委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由“同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”、“雙重領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)為主”、 “雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“雙重領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)加強(qiáng)”的漸變歷程。中央紀(jì)委的政治定位經(jīng)歷了“黨的工作機(jī)構(gòu)”向“黨的中央組織”的轉(zhuǎn)變。

　　中央紀(jì)委是黨的中央組織，紀(jì)檢系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制由黨章及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。黨章作為黨的根本大法，確立了中央紀(jì)委在政治體系中的定位。1978年 12月，復(fù)建之初的“各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”，且未明確中央紀(jì)委是黨的中央組織。[36]

　　1980年 2月，為加強(qiáng)紀(jì)檢工作，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)需要，中央同意將省、市、區(qū)及以下各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，“改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”[37]。“國(guó)務(wù)院各部、委、局黨組紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系亦采用上述雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變動(dòng)后，紀(jì)委主要干部的任免，要征求黨委和紀(jì)委的意見(jiàn)。”[37]自此，紀(jì)檢系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制由“同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;雙重領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)為主”。標(biāo)志著中央紀(jì)委開始嘗試加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委及派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，有利于加強(qiáng)紀(jì)檢工作和黨風(fēng)黨紀(jì)整頓工作。

　　1982年 9月，十二大黨章規(guī)定，中央紀(jì)委由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，[38]明確中央紀(jì)委是黨的中央組織。黨章還首次明確了紀(jì)檢系統(tǒng)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)” 體制，該領(lǐng)導(dǎo)體制一直保持至十八大時(shí)期。

　　2014年 6月，《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》要求，推動(dòng)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，落實(shí)“兩為主”。2015年 3月，三個(gè)《提名考察辦法》[31]的出臺(tái)進(jìn)一步增加了中央紀(jì)委在下級(jí)機(jī)構(gòu)人事管理上的權(quán)重。通過(guò)一系列的改革和實(shí)踐探索，當(dāng)前上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)“兩為主”，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)“三為主”。2017年 10月，十九大黨章規(guī)定“黨的地方各級(jí)紀(jì)委…… 在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。上級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。”此次修改明確紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中“委 -地關(guān)系”主次，強(qiáng)化了垂直領(lǐng)導(dǎo)。

　　(二)紀(jì)委與黨委的關(guān)系

　　自 1978年紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)成立以來(lái)，各級(jí)黨委與紀(jì)委間關(guān)系始終處于不斷調(diào)適中。兩者間 “復(fù)雜、微妙”[39]的關(guān)系一定程度上影響了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作實(shí)效。新時(shí)代以來(lái)，中央根據(jù)形勢(shì)任務(wù)需要在紀(jì)律檢查體制改革中對(duì)黨委與紀(jì)委關(guān)系做了進(jìn)一步協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

　　一是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面。歷次黨章都明確規(guī)定了黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，但中央以下各級(jí)黨委與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系經(jīng)歷了從初始“同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”到當(dāng)前“雙重領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)紀(jì)委兩為主”的漸次過(guò)渡。二是工作關(guān)系方面。黨委與紀(jì)委的分工是兩者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個(gè)具體反映。十二大黨章規(guī)定，紀(jì)委“協(xié)助”黨委開展相關(guān)工作;十六大黨章進(jìn)一步規(guī)定，紀(jì)委“組織協(xié)調(diào)” 反腐敗工作。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，十八屆三中全會(huì)要求，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任……”[32]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定黨委(黨組)要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)紀(jì)委和所轄范圍內(nèi)紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)同級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。[40]十九大黨章將“兩個(gè)責(zé)任”寫入總綱，并明確紀(jì)委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”，“協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”這些規(guī)定實(shí)際上明確了現(xiàn)階段黨委和紀(jì)委在工作中的各自定位與相互關(guān)系。盡管黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨委與紀(jì)委的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范，但對(duì)該關(guān)系的認(rèn)識(shí)不能僅局限于正式文本，而需要結(jié)合政治過(guò)程中的實(shí)際情況來(lái)具體分析和進(jìn)一步理解。

　　(三)紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系

　　恢復(fù)重建四十年來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察體制經(jīng)歷了從 “黨政分開”到“黨政合署”，再到新時(shí)期“全面融合”[41]的發(fā)展歷程。

　　1980年代初，黨和國(guó)家的監(jiān)督格局是“違反黨紀(jì)者有紀(jì)委管，違反國(guó)法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀(jì)者卻沒(méi)有一個(gè)機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國(guó)家行政體制，充分發(fā)揮國(guó)家效能方面，是一個(gè)缺陷”。[42]因此，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)亟需設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。1987年，監(jiān)察部成立，作為國(guó)務(wù)院組成部門。1987年 10月，十三大要求實(shí)行黨政分開，“紀(jì)委不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)”[43]。中央紀(jì)委報(bào)告要求：“實(shí)行黨政分開原則，集中力量搞好黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)，……黨的紀(jì)律檢查工作同政府的監(jiān)察工作分開。”“把紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)成為精干的、高效率的機(jī)構(gòu)。”[44]1988年 4月 29日，中央紀(jì)委副書記肖洪達(dá)、監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行在會(huì)議上就中央國(guó)家機(jī)關(guān)組建行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、撤銷紀(jì)檢組的工作進(jìn)行了部署。[45]1988年底，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組撤銷工作基本完成，人員也得到了妥善安排。然而在監(jiān)督實(shí)踐中，存在一些問(wèn)題。一是由于紀(jì)委派駐政府機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組和黨組紀(jì)檢組撤銷后的后續(xù)工作沒(méi)跟上，紀(jì)檢工作受到嚴(yán)重削弱。二是“黨政分開”體制“存在重復(fù)調(diào)查、重復(fù)核查、重復(fù)檢查和重復(fù)設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，以及辦案中互相推諉，甚至無(wú)人負(fù)責(zé);對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政紀(jì)、黨紀(jì)處分，在程序上不夠協(xié)調(diào);不利于發(fā)揮監(jiān)督機(jī)關(guān)整體作用等”[46]。

　　1989年 6月，十三屆四中全會(huì)后，在江澤民同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨的紀(jì)檢組織和干部隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，一度被削弱和取消的紀(jì)檢組織陸續(xù)恢復(fù)建立起來(lái)。為進(jìn)一步適應(yīng)改革開放新形勢(shì)下加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的需要，1993年1月，中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察部合署，①并形成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層交叉任職的人事結(jié)構(gòu)。1992年 10月，十四大選舉監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行為中央紀(jì)委書記，監(jiān)察部副部長(zhǎng)徐青為中央紀(jì)委副書記，監(jiān)察部副部長(zhǎng)何勇、李至倫為中紀(jì)委常委。1993年 3月，第八屆全國(guó)人大召開，中央紀(jì)委副書記曹慶澤任國(guó)家監(jiān)察部部長(zhǎng)。然而，兩個(gè)體量相當(dāng)?shù)慕M織在整合上存在相當(dāng)大的難度，尤其是在涉及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問(wèn)題上，這種關(guān)系更加微妙和復(fù)雜。“合署后監(jiān)察部仍屬政府序列，繼續(xù)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下工作”[27]，監(jiān)察部的職權(quán)、工作程序及與國(guó)務(wù)院及其各部門工作關(guān)系等仍按《行政監(jiān)察條例》執(zhí)行，“監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)班子在工作上既對(duì)中央紀(jì)委常委會(huì)負(fù)責(zé)又對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)”[27]。由于各自的隸屬關(guān)系及法理地位不同，合署后的監(jiān)察系統(tǒng)與紀(jì)檢系統(tǒng)之間長(zhǎng)期保持著一種微妙的平衡。合署后，紀(jì)檢、監(jiān)察兩套領(lǐng)導(dǎo)班子分別駐東、西院辦公② ;中央紀(jì)委和監(jiān)察部分別召開辦公會(huì)③ ;兩套系統(tǒng)保留原有辦公廳(監(jiān)察綜合室)架構(gòu)。[47]這種狀態(tài)一直持續(xù)到十八大時(shí)期，“三轉(zhuǎn)”期間紀(jì)檢監(jiān)察進(jìn)一步融合。

　　2018年 3月，國(guó)家監(jiān)委成立，與中央紀(jì)委合署辦公。國(guó)家監(jiān)委從法理上講是一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)關(guān)，而非監(jiān)察部的延續(xù)。通過(guò)對(duì)組織進(jìn)行全方位的倡議性重構(gòu)，新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署體制使機(jī)構(gòu)與人員實(shí)現(xiàn)了全面融合。

　　(四)紀(jì)委與檢察院的關(guān)系

　　我國(guó)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制在改革開放四十年的實(shí)踐中形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、 紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”①。

　　人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。[48]檢察機(jī)關(guān)按憲法規(guī)定履行法律監(jiān)督職能，按刑事訴訟法規(guī)定行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是法定反腐敗機(jī)關(guān)。參加廉政建設(shè)，開展反腐敗斗爭(zhēng)[49-50]曾經(jīng)是檢察院的一項(xiàng)重要職能和任務(wù)，是其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨的中心工作的重要體現(xiàn)。因此，中央紀(jì)委與檢察系統(tǒng)在反腐敗工作上形成了一種領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系，反腐敗工作成為聯(lián)接紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的紐帶。具體而言，紀(jì)委與檢察院之間的協(xié)作關(guān)系的制度性安排是通過(guò)聯(lián)合辦案、共同處理腐敗案件來(lái)完成的②。在協(xié)作中，紀(jì)委作為領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者——— “紀(jì)委負(fù)責(zé)前期調(diào)查，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪移送司法，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)后續(xù)調(diào)查”[51]。在司法機(jī)關(guān)審判的公職人員腐敗案件中，檢察機(jī)關(guān)查處的超過(guò) 80%，主要是基層公職人員;紀(jì)委查處的不到 20%，主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部。[33]

　　進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)變化，整合反腐敗機(jī)構(gòu)的呼聲日漸高漲。為了在這場(chǎng)博弈中爭(zhēng)取更多話語(yǔ)權(quán)，2016年 1月，最高人民檢察院整合組建新的“反貪污賄賂總局” (副部級(jí))。深化監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系也發(fā)生了變化。以 2018年 3月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立為新起點(diǎn)，原屬檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)整合到國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)③，原檢察院反貪污賄賂系統(tǒng)的檢察官轉(zhuǎn)隸監(jiān)察系統(tǒng)④。由此，紀(jì)委與檢察院反貪局之間由領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作，轉(zhuǎn)變?yōu)槲蘸喜ⅰＴ谛碌母窬窒拢瑱z察院更多的是根據(jù)憲法法律規(guī)定，行使審查起訴權(quán)、調(diào)查監(jiān)督權(quán)等[52]，并在權(quán)力分工、銜接、制衡中實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。

　　四、紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的趨勢(shì)與特征

　　(一)紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷是中央集權(quán)程度的反映

　　1.隸屬關(guān)系

　　改革開放四十年來(lái)，國(guó)家層面的反腐敗機(jī)構(gòu)布局由“多頭制”轉(zhuǎn)為“單頭制”，監(jiān)督權(quán)由分散逐漸集中。紀(jì)檢監(jiān)察體制的變遷是黨務(wù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)、政法系統(tǒng)權(quán)力邊界的此消彼漲的過(guò)程，這種趨勢(shì)加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威，提升了效率。改革開放至十八大時(shí)期，監(jiān)督權(quán)主要在三個(gè)系統(tǒng)行使：一是黨務(wù)系統(tǒng)的中央紀(jì)委行使紀(jì)律檢查權(quán)，二是國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的監(jiān)察部行使行政監(jiān)察權(quán)，三是政法系統(tǒng)的檢察院行使檢察權(quán)。盡管自 1993年起紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行合署體制，但監(jiān)察部仍屬國(guó)務(wù)院序列，受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。[27]直至第十三屆全國(guó)人大后，隨著國(guó)家監(jiān)委的成立以及監(jiān)察法的出臺(tái)，監(jiān)察系統(tǒng)才從行政體系中徹底剝離。反貪污賄賂總局是最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于政法系統(tǒng)。十六大至十七大大時(shí)期，這三個(gè)系統(tǒng)分別由不同的政治局常委領(lǐng)導(dǎo)(見(jiàn)表 2)。十八大時(shí)期，中央政法委書記不再由政治局常委兼任，政法系統(tǒng)在博弈中的話語(yǔ)權(quán)明顯減弱。這成為十九大時(shí)期對(duì)檢察系統(tǒng)反貪污賄賂總局進(jìn)行整合的前提之一。

　　2.領(lǐng)導(dǎo)體制

　　作為紀(jì)檢監(jiān)察體制內(nèi)核的中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制變化的總體趨勢(shì)顯示，中央集權(quán)程度明顯增強(qiáng)(見(jiàn)表 3)。紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。因而，中央紀(jì)委與省級(jí)紀(jì)委間的“委 -地關(guān)系”、中央紀(jì)委與駐在單位間的“委 -部關(guān)系”存在調(diào)適空間。

　　1993年合署后，十四屆至十八屆中央紀(jì)委與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，存在著以誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)為主的博弈。十八大以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系開始重構(gòu)。十八屆中央紀(jì)委逐步加強(qiáng)中央紀(jì)委機(jī)關(guān)與地方紀(jì)委及派駐機(jī)構(gòu)的人員交流。①2017年 10月，十九大黨章規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)委……在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。上級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。黨的中央和地方紀(jì)委向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢組。紀(jì)檢組組長(zhǎng)參加駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議。”此次修改明確了中央紀(jì)委在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中“委 -地關(guān)系”上的主導(dǎo)性地位。2018年 10月，《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》明確派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。十九屆委員會(huì)中 32名委員來(lái)自地方委員(含兵團(tuán))，其中 10名有中央紀(jì)委工作經(jīng)歷，占比 313%，有顯著增長(zhǎng)，這表明十八大后中央紀(jì)委將更多的中央紀(jì)委機(jī)關(guān)干部派到地方任紀(jì)委書記。十九屆委員會(huì)中 52名委員來(lái)自中央國(guó)家部委，有41名是派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)，占比 788%，為歷史最高，表明“全面派駐”取得明顯效果;其中 16名具有中央紀(jì)委工作經(jīng)歷，占比 39%，有明顯增長(zhǎng)。這表明中央紀(jì)委在派駐機(jī)構(gòu)的人事權(quán)得到了加強(qiáng)。總體趨勢(shì)表明，中央紀(jì)委對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)在不斷加強(qiáng)，在新的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，傳統(tǒng)的“塊”型關(guān)系已明顯改變，新的“條”型關(guān)系還未定型。

　　(二)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察體制呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)特征

　　“黨政關(guān)系對(duì)中國(guó)政治形態(tài)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有決定性影響”[53]，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心力量。監(jiān)察權(quán)作為一種政治權(quán)力關(guān)涉黨在政治過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須由黨牢牢掌握、集中領(lǐng)導(dǎo)。在“政黨-國(guó)家”框架下產(chǎn)生的紀(jì)檢監(jiān)察體制，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，受 “政黨”與“國(guó)家”雙重制度規(guī)范，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)具有二元屬性①。在這一體制中，黨內(nèi)監(jiān)督是主導(dǎo)性監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的延伸和拓展，二者具有高度的一致性和互補(bǔ)性。新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署體制的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

　　一是組織結(jié)構(gòu)。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以來(lái)，中央在“政黨 -國(guó)家”的框架下，重新構(gòu)建了紀(jì)檢監(jiān)察體制，其特點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)合署，紀(jì)法貫通。中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委是一種相互依存的政治伴生關(guān)系，中央紀(jì)委是這個(gè)體制的內(nèi)核。一方面，在以黨領(lǐng)政體制下，如果沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，則國(guó)家監(jiān)委的權(quán)威性不足;另一方面，如果缺少國(guó)家監(jiān)委，那么黨的意志及紀(jì)律檢查權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的行動(dòng)空間和行動(dòng)方式都會(huì)受到極大限縮。因此，采用紀(jì)檢監(jiān)察合署體制是構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋，權(quán)威高效監(jiān)督體系的必然選擇。

　　二是人事結(jié)構(gòu)。中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行兼任雙職———國(guó)家監(jiān)委主任、副主任、委員全部從十九屆中央紀(jì)委常委中產(chǎn)生②，監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。[54]反貪污賄賂總局干部轉(zhuǎn)隸后，按人崗相適原則，充實(shí)到機(jī)關(guān) 26個(gè)部門，通過(guò)與原有干部混合編成以加快全面融合。[55]中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委通過(guò)對(duì)核心部位人事制度設(shè)計(jì)以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)人事安排，使新的紀(jì)檢監(jiān)察合署體制實(shí)現(xiàn)了全面融合。

　　三是權(quán)力屬性。黨的紀(jì)檢權(quán)和國(guó)家的監(jiān)察權(quán)，本質(zhì)上都是監(jiān)督權(quán)。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，中央重新修訂和制定了一系列法律法規(guī)，在調(diào)整范圍上，按照“政黨 -國(guó)家”的邏輯對(duì)黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家的監(jiān)察權(quán)劃出了相對(duì)明晰的邊界。盡管這種新方式使監(jiān)督權(quán)呈現(xiàn)出紀(jì)法分離的分布狀態(tài)，但是在合署辦公的體制下，這兩種權(quán)力能夠被一體行使，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通。[33]

　　四是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系體現(xiàn)了黨中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。首先，黨章中并未規(guī)定中央紀(jì)委書記負(fù)責(zé)制③，中央紀(jì)委實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的制度④———常務(wù)委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)，常務(wù)委員會(huì)委員各有分工;其次，監(jiān)察法中明確了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，但并未規(guī)定國(guó)家監(jiān)委主任負(fù)責(zé)制;[52]再次，由于國(guó)家監(jiān)委委員同時(shí)也是中央紀(jì)委常務(wù)委員會(huì)委員，因此，在分工安排中表現(xiàn)為：“(中央紀(jì)委書記)負(fù)責(zé)中央紀(jì)委全面工作;(中央紀(jì)委副書記、國(guó)家監(jiān)委主任)協(xié)助(中央紀(jì)委書記)主持中央紀(jì)委日常工作;主持國(guó)家監(jiān)委全面工作;協(xié)管……，分管……。(某常委)協(xié)調(diào)……。(某常委)分管……。(某常委)協(xié)助……。”[56]需要注意的是，分工意見(jiàn)中的“負(fù)責(zé)” 是指分工負(fù)責(zé)，而非明確中央紀(jì)委書記在合署體制中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這種制度安排，一方面保證了紀(jì)檢監(jiān)察合署體制的“權(quán)威高效”;另一方面中央紀(jì)委書記、國(guó)家監(jiān)委主任形成了一種實(shí)質(zhì)上的相互制約關(guān)系，強(qiáng)化了中央政治局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，體現(xiàn)了黨中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的“集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)。

　　五、紀(jì)檢監(jiān)察體制的演進(jìn)邏輯

　　(一)管控廉政類政治風(fēng)險(xiǎn)，確保黨的長(zhǎng)期執(zhí)政

　　當(dāng)代中國(guó)的政黨政治體制是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制”[57]。這一體制中，共產(chǎn)黨是一黨領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨與其他政黨的關(guān)系不是對(duì)抗關(guān)系，也不是對(duì)等關(guān)系，更不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[58]由于沒(méi)有外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)壓力，處于非競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制中的領(lǐng)導(dǎo)政黨及其成員，對(duì)政黨外部環(huán)境變動(dòng)而產(chǎn)生的壓力不敏感。這種感知模式一方面容易造成政黨成員思想上僵化保守，行為上不求進(jìn)取;另一方面也容易導(dǎo)致腐敗與消極腐敗的產(chǎn)生。由于不存在多黨競(jìng)爭(zhēng)和分權(quán)制衡，因此，對(duì)于權(quán)力的制約只能從體制內(nèi)尋找解決方法。[59]

　　腐敗是社會(huì)痼疾，歷史經(jīng)驗(yàn)表明沒(méi)有任何政體能對(duì)其免疫。改革開放以來(lái)，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，黨內(nèi)不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象開始蔓延。黨意識(shí)到，如果不能有力地打擊腐敗、有效地控制腐敗，可能產(chǎn)生重大政治風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)從根本上動(dòng)搖黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。因此，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人高度重視黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作，并將制度建設(shè)作為重要的風(fēng)險(xiǎn)管控方式。正是在此背景之下，紀(jì)檢、監(jiān)察及反貪?rùn)C(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)而生，并在發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整以適應(yīng)不同歷史時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)任務(wù)。

　　(二)強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

　　紀(jì)檢監(jiān)察體制改革加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察的統(tǒng)一，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。正如習(xí)近平同志要求的，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制優(yōu)勢(shì)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的定力和能力，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履職的各方面各環(huán)節(jié)。[60]

　　一方面，反腐敗是事關(guān)全局的重大政治問(wèn)題。中國(guó)的反腐敗工作主要是政黨行為，同時(shí)附加國(guó)家和社會(huì)行為，國(guó)家和社會(huì)行為仍遵循政黨行為展開。[61]因此，承擔(dān)了反腐敗重要職責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須是“政治機(jī)關(guān)”[62]，反腐敗工作必須由中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是不斷適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)任務(wù)的需要。經(jīng)過(guò)多年政治實(shí)踐，反腐敗機(jī)構(gòu)多頭并行，令出多門、權(quán)責(zé)不清、力量分散等問(wèn)題日益凸顯，已經(jīng)不能完全適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)的需要，亟待改革。歷史經(jīng)驗(yàn)和政治實(shí)踐清楚地表明，行政權(quán)力可以層層分包，但監(jiān)察權(quán)力只能由中央獨(dú)掌，不容他人置喙。因此，中央著力深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革———成立國(guó)家監(jiān)委，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及反貪?rùn)C(jī)關(guān)一并整合，并通過(guò)與中央紀(jì)委合署辦公的形式，實(shí)現(xiàn)全面融合和倡議性重塑。[41]

　　(三)“三項(xiàng)改革”一體推進(jìn)，互為表里

　　紀(jì)檢監(jiān)察工作是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的組成部分，也是黨和國(guó)家治理體系的重要組成部分。[63]在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是主體，國(guó)家監(jiān)察是黨內(nèi)監(jiān)督的延伸，機(jī)構(gòu)改革是履行監(jiān)督職責(zé)的保障，這就決定了黨的紀(jì)律檢查體制改革是“三項(xiàng)改革”的核心與龍頭，國(guó)家監(jiān)察體制改革是拓展和創(chuàng)新，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革是配套和保障。

　　首先，中央以改革黨的紀(jì)律檢查體制為起手式，統(tǒng)領(lǐng)牽引，發(fā)揮雙重領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)，橫向上強(qiáng)化黨委對(duì)反腐敗工作全覆蓋、全方位、全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，縱向上強(qiáng)化紀(jì)委上下級(jí)“兩為主”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，確保中央對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

　　其次，以改革國(guó)家監(jiān)察體制整合資源，創(chuàng)制突破，發(fā)揮合署辦公制優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，將所有公權(quán)力都納入監(jiān)督范圍。

　　再次，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)力保障、提質(zhì)增效，建立健全相互制約的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“形神兼?zhèn)?rdquo;。

　　“三項(xiàng)改革”互為表里，通過(guò)一體推進(jìn)建構(gòu)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的主干，為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供有力支撐。

　　“三項(xiàng)改革”互為表里，通過(guò)一體推進(jìn)建構(gòu)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的主干，為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供有力支撐。

　　(四)“關(guān)鍵時(shí)期”的制度變遷

　　紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷是政黨主導(dǎo)的“強(qiáng)制性制度變遷”。以中央紀(jì)委恢復(fù)成立為起點(diǎn)，我們可以清晰地觀察到該制度變遷路徑上的“關(guān)鍵時(shí)期”(Conjunctures)。制度發(fā)展初期的路徑好比有一個(gè)交叉的路口，發(fā)展方向并非只有一個(gè)。在路口做出的選擇，會(huì)對(duì)未來(lái)產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。“深黃色的樹林中，一條路分了兩岔，遺憾的是我無(wú)法同時(shí)去走兩條 ……”[64]正如在紀(jì)檢監(jiān)察體制的探索過(guò)程中，其路徑選擇不只一種可能。但在制度形成的“關(guān)鍵時(shí)期”，決策者一旦做出選擇，其后的發(fā)展路徑就被鎖定，制度必然沿著此時(shí)確定的大方向不斷自我強(qiáng)化。分析表明，改革開放以來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷歷程中有兩個(gè)“關(guān)鍵時(shí)期”。

　　黨的十三大時(shí)期是紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的第一個(gè) “關(guān)鍵時(shí)期”。首先，喬石同志同時(shí)擔(dān)任中央政法委書記、中央紀(jì)委書記。這種安排實(shí)質(zhì)上是通過(guò)一位領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)協(xié)調(diào)紀(jì)檢、政法兩大系統(tǒng)，從而建構(gòu)起“紀(jì)法銜接”的模式。當(dāng)時(shí)，有人主張紀(jì)檢和政法部門 “聯(lián)合辦公”，共同處理違紀(jì)違法案件。喬石同志對(duì)此指出：“國(guó)家司法部門、黨的紀(jì)檢部門各司其職，不能合在一起。”[65]其次，紀(jì)檢監(jiān)察制度設(shè)計(jì)受到這一時(shí)期“黨政分開”要求的直接影響。因而，國(guó)務(wù)院成立監(jiān)察部，負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作。在實(shí)際運(yùn)作中，實(shí)行黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)分開，各負(fù)其責(zé)的工作模式。監(jiān)察部成立后“和中紀(jì)委、法院、檢察院、審計(jì)署的關(guān)系都很密切，職責(zé)劃分與工作展開等領(lǐng)域存在非常密切關(guān)聯(lián)性”[66]，有關(guān)方面還就監(jiān)察部與審計(jì)署合署辦公進(jìn)行過(guò)構(gòu)思①。這種體制構(gòu)思實(shí)質(zhì)上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行整合。然而，中央最終研究決定從 1993年起實(shí)施紀(jì)檢、監(jiān)察合署體制，即 “黨政二元一體”結(jié)構(gòu)。這一重要決定，鎖定了其后幾十年紀(jì)檢監(jiān)察體制的基本路徑。該體制的一個(gè)重要的特征就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并非“單頭制”，而是民主集中式的“雙頭制”。

　　十八大時(shí)期是紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的第二個(gè)“關(guān)鍵時(shí)期”。時(shí)任中央紀(jì)委書記的王岐山同志主導(dǎo)的強(qiáng)力反腐掃蕩了體制內(nèi)的腐敗存量，極大地強(qiáng)化了中央權(quán)威;通過(guò)“三轉(zhuǎn)”徹底整合了中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)。這些舉措為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革奠定了基礎(chǔ)。十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切的。[67]為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革持續(xù)深化，成立國(guó)家監(jiān)委，實(shí)行的紀(jì)檢監(jiān)察合署體制，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、職能、人員的全面融合和倡議性重塑，有效解決了反腐敗工作政出多門、力量分散等問(wèn)題。

　　六、余 論

　　改革開放以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷呈現(xiàn)出明顯的間斷平衡性特征(PunctuatedEquilibrium)。間斷平衡理論②認(rèn)為，長(zhǎng)時(shí)間的只有微小變化的穩(wěn)定或平衡被短時(shí)間內(nèi)發(fā)生的大變化所打斷，也就是說(shuō)，長(zhǎng)期的微進(jìn)化之后出現(xiàn)快速的大進(jìn)化，漸變式的微進(jìn)化與躍變式的大進(jìn)化交替出現(xiàn)。[68]鮑姆加特納(FrankR.Baumgartner)和瓊斯(BryanD.Jones)首先將間斷平衡理論應(yīng)用在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域。歷史制度主義對(duì)制度變遷的解釋最初來(lái)自于克拉斯納(StephenD.Krasner)提出的斷裂均衡模型。[69]奧倫(KarenOrren)和斯科隆內(nèi)克(StephenSkowronek)關(guān)注制度變遷的內(nèi)部因素、制度形成的異步性、制度漸變的可能性等，對(duì)斷裂均衡理論的局限性進(jìn)行了彌補(bǔ)。[70]歷史制度主義研究制度與環(huán)境的關(guān)系、制度與觀念的關(guān)系、正式和非正式制度的均衡，使用路徑依賴及鎖定和制度的存續(xù)與斷裂等框架，對(duì)制度變遷中的特性加以分析。

　　以此視角觀之，紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的內(nèi)在邏輯是連續(xù)的，但在“關(guān)鍵時(shí)期”①受內(nèi)外部因素的影響，使制度產(chǎn)生階躍式變化。紀(jì)檢監(jiān)察制度的演進(jìn)是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志與決斷、多元主體博弈、路徑依賴等諸多因素共同作用下的結(jié)果。改革開放以來(lái)，歷次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革明顯呈現(xiàn)出權(quán)力集中、權(quán)限擴(kuò)大的趨勢(shì)。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)整合成為一個(gè)具有極高政治權(quán)威的“單頭制”②反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)“超級(jí)機(jī)構(gòu)”。監(jiān)督權(quán)的高度集中加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威和運(yùn)作效率，適應(yīng)了新時(shí)代“全面從嚴(yán)治黨”重大倡議部署和反腐敗斗爭(zhēng)需求。正如歷史的發(fā)展不會(huì)停滯，紀(jì)檢監(jiān)察制度的演進(jìn)也會(huì)與時(shí)俱進(jìn)、常演常新。