被征地農(nóng)民就業(yè)社會(huì)保障的調(diào)查與思考

　　土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本。1982年，重慶市開(kāi)始了農(nóng)村土地的征用工作，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化步伐的進(jìn)一步加快，通過(guò)征地拆遷，改變了農(nóng)村落后面貌，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面發(fā)展。然而，基于重慶市集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的事實(shí)，加之目前被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障體制不健全等問(wèn)題一直得不到有效解決，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的弱勢(shì)群體。如何解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)社會(huì)保障問(wèn)題，筆者以重慶市北碚區(qū)為例開(kāi)展了調(diào)查研究，進(jìn)行了一些有益的探索。

　　《社會(huì)保障研究》堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，反映勞動(dòng)與社會(huì)保障領(lǐng)域最新研究成果，促進(jìn)社會(huì)保障學(xué)科發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)保障理論研究，為人力資源與社會(huì)保障事業(yè)提供政策研究參考和理論陣地，為政府決策服務(wù)，促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障制度日益完善。

　　一、重慶市北碚區(qū)農(nóng)村征地拆遷狀況

　　1.農(nóng)村土地征地拆遷情況

　　北碚區(qū)位于重慶市主城區(qū)縉云山下，嘉陵江畔，幅員面積753平方公里，人口73萬(wàn)，是重慶市兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心主城區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，全區(qū)實(shí)施征地項(xiàng)目109個(gè)，征地面積6萬(wàn)多畝，修建安置房(還建房)約160萬(wàn)平方米，安置人員近7萬(wàn)人(其中，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員約3.5萬(wàn)人)，支付征地補(bǔ)償安置資金約20億元。2011年，全區(qū)征地約4萬(wàn)畝，共農(nóng)轉(zhuǎn)非人員約2.5萬(wàn)人。即便如此，現(xiàn)有建設(shè)用地仍無(wú)法全面滿(mǎn)足全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，仍是制約全區(qū)加快發(fā)展的一大瓶頸。

　　2.被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置及社會(huì)保障情況

　　當(dāng)前，北碚區(qū)執(zhí)行土地征收政策為北碚府發(fā)〔2008〕89號(hào)文，該征地政策是以重慶市1999年渝府令第53號(hào)、渝府令55號(hào)為總原則以及渝府發(fā)〔2008〕45號(hào)文，結(jié)合我區(qū)實(shí)際出臺(tái)的征地政策文件。另外，針對(duì)我區(qū)拆遷的實(shí)際情況，另行制定了北碚府發(fā)〔2009〕18號(hào)文件作為一個(gè)補(bǔ)充通知。對(duì)被征地拆遷群眾的補(bǔ)償安置主要有以下幾方面：

　　(1)補(bǔ)償方面

　　土地補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)分區(qū)域不分地類(lèi)按被征收土地面積進(jìn)行計(jì)算，全區(qū)被劃分為三個(gè)片區(qū)，土地補(bǔ)償費(fèi)為1.4萬(wàn)元—1.6萬(wàn)元/畝。土地補(bǔ)償費(fèi)的80%首先統(tǒng)籌用于被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn);其余20%支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如土地補(bǔ)償費(fèi)的80%與個(gè)人繳納部分之和尚不能滿(mǎn)足參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金需要的，其差額部分由征地單位補(bǔ)足。

　　人員安置補(bǔ)助費(fèi)。農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置補(bǔ)助費(fèi)按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算2.8萬(wàn)元/人。對(duì)未年滿(mǎn)16周歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，其安置補(bǔ)助費(fèi)全額支付給個(gè)人;對(duì)年滿(mǎn)16周歲及以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，其個(gè)人按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)繳納參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　青苗補(bǔ)償。整社征收時(shí)，青苗補(bǔ)償面積按土地所有權(quán)證中的耕地面積計(jì)算;零星征收集體土地的青苗補(bǔ)償費(fèi)按征地時(shí)實(shí)際種植面積計(jì)算。

　　農(nóng)村房屋補(bǔ)償。農(nóng)村房屋以集體土地使用權(quán)證和農(nóng)村房屋所有權(quán)證記載的合法面積為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。以據(jù)實(shí)丈量為主要輔助手段，對(duì)無(wú)證的農(nóng)村房屋視其具體情況而定。

　　構(gòu)(附)著物補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)(含住房、牲畜圈舍、院壩)的地上構(gòu)(附)著物，按標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)清理補(bǔ)償，或按被拆除房屋集體土地使用權(quán)證的用地面積，每平方米定額補(bǔ)償50元。以上兩種方式，以社為單位，由征地范圍內(nèi)50%以上被征地戶(hù)同意，統(tǒng)一選擇其中一種。

　　此外，宅基地使用權(quán)范圍外的地上構(gòu)(附)著物(含社級(jí)集體資產(chǎn))的補(bǔ)償，按批準(zhǔn)征收的土地總面積扣除農(nóng)村居民點(diǎn)和林地面積后，每畝定額補(bǔ)償8000元。鎮(zhèn)、村集體資產(chǎn)按批準(zhǔn)征收的土地總面積計(jì)算綜合補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為500元/畝。其中，鎮(zhèn)集體資產(chǎn)300元/畝，村集體資產(chǎn)200元/畝。

　　2.住房安置方面

　　住房安置對(duì)象住房安置可采取貨幣安置住房、統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)房方式，按每人30平方米建筑面積標(biāo)準(zhǔn)予以安置。對(duì)選擇貨幣安置方式的，貨幣安置具體標(biāo)準(zhǔn)按照不低于本區(qū)與被征地范圍相鄰地段經(jīng)濟(jì)適用住房銷(xiāo)售價(jià)格的原則，分不同區(qū)域確定。分為每平方米2300元和1700元兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并且出臺(tái)了鼓勵(lì)貨幣安置住房的方式，對(duì)其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)自行搬遷完畢的，按應(yīng)安置面積，給予300元/平方米的貨幣安置獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。

　　二、存在問(wèn)題

　　農(nóng)民在失去賴(lài)以生存的土地轉(zhuǎn)為城市人員后，如何保證生活水平不降低，這是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)北碚區(qū)的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員普遍存在著幾個(gè)問(wèn)題：

　　1.征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低

　　筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，70%以上的被訪者不愿意土地被征，反映的主要原因是征地的補(bǔ)償費(fèi)太低。由于征用土地多處于城市郊區(qū)，征地前很大部分農(nóng)民家庭收入主要來(lái)源于蔬菜種植、房租和手工作坊等，征地后這些農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，在失去土地后收入水平略有所下降。在從北碚區(qū)現(xiàn)在執(zhí)行的政策上看：持有“兩證”的被拆除房屋的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員按每人30平方米建筑面積進(jìn)行住房安置;住房安置方式實(shí)行貨幣化安置，有條件的可以實(shí)行統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)房安置，被征地農(nóng)民以300元/平方米的價(jià)格向住房安置方進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。實(shí)行貨幣化安置的，由征地單位與農(nóng)轉(zhuǎn)非人員簽訂貨幣安置合同。按每人30平方米，2300元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置，但現(xiàn)目前北碚區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格也已經(jīng)超過(guò)3000元/平方米。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地農(nóng)民在安排好住房和按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，補(bǔ)償安置費(fèi)已所剩無(wú)幾，無(wú)力參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，加之由于文化背景、社會(huì)經(jīng)歷、經(jīng)濟(jì)水平、生活方式等等一系列差異，容易讓失地農(nóng)民對(duì)城市生活無(wú)所適應(yīng)，尤其是無(wú)城鎮(zhèn)生活技能的征地農(nóng)民，失去土地后生活缺乏保障。

　　2.失地農(nóng)民社會(huì)保障不健全

　　渝府發(fā)〔2008〕26號(hào)文件出臺(tái)，建立了重慶市被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，北碚區(qū)也將被征地農(nóng)民全部納入的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。按照北碚府發(fā)89號(hào)文件規(guī)定，16周歲以上的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員將強(qiáng)制參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保費(fèi)用由土地行政管理部門(mén)從其安置補(bǔ)助費(fèi)中代為劃撥到勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)，專(zhuān)項(xiàng)用于該征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。但這僅僅解決了他們“老有所養(yǎng)”的問(wèn)題，在就業(yè)、子女入學(xué)、醫(yī)療保障、最低保障等方面還不能與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。如在就業(yè)保障方面，征地轉(zhuǎn)非后領(lǐng)不到待業(yè)證，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)培訓(xùn)，由于文化水平低、就業(yè)技能單一等，找工作很難;在子女入學(xué)方面，各區(qū)域?qū)Ρ据爡^(qū)范圍內(nèi)的學(xué)生上學(xué)都有免繳有關(guān)費(fèi)用的優(yōu)惠政策，拆遷戶(hù)子女原來(lái)學(xué)校和新購(gòu)房學(xué)校所在地往往不一致，對(duì)學(xué)生入學(xué)有不同的規(guī)定，被拆遷人在購(gòu)房期間，因辦理戶(hù)口和房產(chǎn)證需要一段時(shí)間，這期間拆遷戶(hù)子女上學(xué)就成問(wèn)題，且大部門(mén)安置小區(qū)沒(méi)有配套學(xué)校;在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，繳費(fèi)年限必須滿(mǎn)15年，若中青年人員“就業(yè)無(wú)門(mén)”，無(wú)法續(xù)交養(yǎng)老保險(xiǎn)，仍存在“老無(wú)所養(yǎng)”;在最低保障方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)低保政策規(guī)定，被征地農(nóng)民只有土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按城市低保標(biāo)準(zhǔn)折算年限到期后才能享受，以致其5—10年內(nèi)根本無(wú)法享受。

　　3. 部分被征地農(nóng)民就業(yè)十分困難。

　　今年，北碚區(qū)有針對(duì)性的開(kāi)展了對(duì)被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)培訓(xùn)工作，對(duì)促進(jìn)再就業(yè)起到了一定的積極作用。但從總體上講，對(duì)被征地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)還缺乏體制、政策和經(jīng)費(fèi)上的有力支持，加之農(nóng)民自身素質(zhì)偏低，沒(méi)有就業(yè)的過(guò)硬技術(shù)，遂導(dǎo)致失地農(nóng)民在城市多元化的就業(yè)格局中處于明顯的劣勢(shì)地位。根據(jù)筆者抽樣調(diào)查顯示，在政府及社會(huì)各界的大力努力下，目前，北碚區(qū)征地農(nóng)民就業(yè)率達(dá)到80%，但其中70%以上屬自謀職業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，工作的穩(wěn)定性差。目前，城市就業(yè)壓力不斷增大，尤其那些年齡較大，文化程度較低的“40、50”人員很有可能會(huì)面臨生活無(wú)保障的狀態(tài)。

　　三、對(duì)策建議

　　1.完善以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系

　　我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、滿(mǎn)足群眾需要的社保障體系，任務(wù)十分艱巨和繁重。在社會(huì)保障的目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)上，要給被征地農(nóng)民提供期穩(wěn)定的生活保障：一是完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繼續(xù)繳納階段的政府承擔(dān)比例的優(yōu)惠政策，全面實(shí)現(xiàn)政府承擔(dān)50%，個(gè)人承擔(dān)50%;二是將未年滿(mǎn)16周歲的被征地人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，建立個(gè)人檔案，使其達(dá)到年齡后可參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，并享受政府的優(yōu)惠政策;三是建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)共同完善的社會(huì)保障體系;四是建立被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，將所有成員納入系統(tǒng)管理，以便進(jìn)行安置后的跟蹤調(diào)查及服務(wù)。

　　2.完善配套政策，多種方式安置被征地農(nóng)民

　　豐富留地安置。自1994年12月開(kāi)始，重慶就將留地安置模式作為安置被征地農(nóng)民的方式之一，該安置方式必須通過(guò)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體來(lái)進(jìn)行人員安置，且還需安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在10人以上，劃撥的土地還需按規(guī)定繳納征地成本費(fèi)。這一系列限制性條件嚴(yán)重制約了這種方式的推行。建議進(jìn)一步完善留地安置方式，配套產(chǎn)業(yè)政策，突破原有以地安置方式只能通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)實(shí)體才能進(jìn)行作為安置政策的界限，可采取留地折價(jià)入股、留地建房出租等多種靈活方式，而且這種做法只須地方政府的政策支持，既不需要支出額外的資金，又更好地保障了農(nóng)民的利益，不違反法律禁止性規(guī)定，是讓利與民的善舉，利于各項(xiàng)工作的開(kāi)展，值得提倡和推廣。

　　積極推行 “雙保險(xiǎn)”組合式安置被征地人員。建議以貨幣安置和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)安置方式為主，按照不同年齡階段，分別實(shí)行“雙保險(xiǎn)”組合式安置政策，即未年滿(mǎn)16周歲的被征地人員實(shí)行“一次性貨幣安置+免費(fèi)職業(yè)教育”;“中青年人員”實(shí)行“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)安置+就業(yè)安置”;“4050人員”實(shí)行“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)安置+留地安置”。此外，還可以推行兩套農(nóng)民公寓安置的方式，一套用于自己居住，剩余房子用來(lái)出租，獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這樣針對(duì)不同年齡階段人員的不同需求，兩種方式相互補(bǔ)充,既能讓有勞動(dòng)能力的被征地人員充分實(shí)現(xiàn)就業(yè)，又能使實(shí)現(xiàn)就業(yè)困難的“40、50”人員在達(dá)到法定退休年齡前通過(guò)留地安置獲得的經(jīng)濟(jì)收入，以維持被征地人員的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

　　3.建立有效的失地農(nóng)民培訓(xùn)制度，盡力妥善做好就業(yè)安置

　　政府作為征地拆遷工作的主體，在嚴(yán)格依法征地的同時(shí)，要統(tǒng)籌安排就業(yè)培訓(xùn)，努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)。渝府發(fā)〔2008〕45號(hào)明確規(guī)定要促進(jìn)被征地人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，政府要根據(jù)不同年齡段的轉(zhuǎn)非人員自身的實(shí)際情況，制定切實(shí)有效的就業(yè)培訓(xùn)工作計(jì)劃，積極探索創(chuàng)立政府和社會(huì)攜手合作、利益分享的機(jī)制，鼓勵(lì)投資興辦民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為被征地人員提供就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹等服務(wù)。筆者認(rèn)為，可按16歲以下、中青年人員、“40、50”人員三個(gè)年齡段為界線(xiàn)進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)16歲以下轉(zhuǎn)非人員，加強(qiáng)九年義務(wù)教育和職業(yè)高中等職業(yè)技術(shù)教育，為今后的發(fā)展提供基礎(chǔ);中青年人員和4050人員是就業(yè)培訓(xùn)的重點(diǎn)群體，這部分人年富力強(qiáng)，對(duì)工作的需求迫切，做好這部分人的就業(yè)培訓(xùn)并使其能夠得到就業(yè)，無(wú)論對(duì)轉(zhuǎn)非人員本身還是對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定都有著積極的意義。

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