旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施策略和績效評(píng)價(jià)

　　旅游精準(zhǔn)扶貧作為以旅游產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困群體脫貧致富的一個(gè)新的扶貧開發(fā)模式，在當(dāng)前旅游業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)和落后群體較為集中地區(qū)域具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。本文以滇西北地區(qū)為例，深入研究旅游精準(zhǔn)扶貧模式。

　　《旅游縱覽》(月刊)創(chuàng)刊于1989年，由河北省旅游局、河北省旅游協(xié)會(huì)、秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主辦。是中華人民共和國新聞出版總署批準(zhǔn)的旅游文化期刊。

　　一、旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

　　1. 地域性特征明顯。滇西北地區(qū)地處東亞、南亞和青藏高原三大地理區(qū)位的交匯處，是一個(gè)集邊疆、民族、貧困、高寒為一體的貧困地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，是云南乃至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)較差地區(qū)。但同時(shí)，滇西北地區(qū)又是全國高品位旅游資源的富集地，分布著三項(xiàng)世界遺產(chǎn)。這些資源為該地區(qū)開展旅游扶貧提供了較好的發(fā)展根基。

　　2. 致貧原因多樣化。其一，地緣性貧困。滇西北地區(qū)地處青藏高原南端，地勢(shì)高低起伏，平均海拔2600千米，土地資源匱乏，自然條件極其惡劣。耕地質(zhì)量較差，耕作方式落后。交通設(shè)施極其落后，加上地處偏僻邊疆地區(qū)，在生產(chǎn)和流通上難以形成一定的市場規(guī)模，封閉的自給自足狀態(tài)在農(nóng)村普遍盛行，導(dǎo)致了整個(gè)區(qū)域的積貧積弱。同時(shí)由于該區(qū)域還是限制、禁止開發(fā)區(qū)，少數(shù)民族聚集區(qū)、邊境地區(qū)和生態(tài)敏感類型區(qū)，多種區(qū)域類型高度疊加，使得貧困的復(fù)雜性愈加突出。其二，結(jié)構(gòu)性貧困。多維致貧是滇西北地區(qū)結(jié)構(gòu)性貧困的主要特征。致貧原因受到教育水平低下、健康缺陷問題、勞動(dòng)力不足、人口生育過多等多重因素影響，“五保戶”、“孤寡婦幼”、“光棍漢”等比率偏高，貧困村“空心化”嚴(yán)重，養(yǎng)老問題突出。

　　二、旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施對(duì)策建議

　　(一)提升貧困區(qū)域的旅游公共服務(wù)水平

　　旅游公共服務(wù)水平是現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展中的重要一環(huán)，是區(qū)域旅游成熟度的重要衡量指標(biāo)。應(yīng)加快貧困區(qū)域公共服務(wù)建設(shè)，以旅游交通建設(shè)為依托，推進(jìn)各鄉(xiāng)村道路的新建和硬化提升，大力推進(jìn)村村通工程，完善城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)和商品流通系統(tǒng)建設(shè)，確保農(nóng)村土特產(chǎn)品和物資快速流入城市;以旅游公共信息服務(wù)為依托加快農(nóng)村信息化發(fā)展，打造農(nóng)村電商平臺(tái)，暢通農(nóng)村人力資源供給和城市崗位需求信息對(duì)接;以旅游公共環(huán)境服務(wù)改造為契機(jī)，提升農(nóng)村衛(wèi)生改造工程，規(guī)范垃圾處理意識(shí)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，實(shí)施鄉(xiāng)村污水排放網(wǎng)管改造和衛(wèi)生間改造工程，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)打牢根基;以旅游公共安全建設(shè)為契機(jī)，加快農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)提升，推動(dòng)危房改造和全面樹立安全生產(chǎn)意識(shí)。進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付均等化功能，平衡財(cái)力差距，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，積極培育市場主體，促進(jìn)公共服務(wù)投入的多元化。

　　(二)多層次開發(fā)貧困區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)鏈

　　可依托貧困區(qū)域旅游農(nóng)副產(chǎn)品和特色手工藝產(chǎn)品的開發(fā)和銷售，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)戶參與、聯(lián)動(dòng)運(yùn)作、收益共享”的運(yùn)作模式，將貧困幫扶群體融入旅游發(fā)展，將過去簡單的物資發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶全面參與旅游產(chǎn)業(yè)鏈的諸多環(huán)節(jié)，作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈中提供原材料產(chǎn)品和勞動(dòng)力的上游農(nóng)戶，還可以利用政府政策支持，將自身擁有的土地等資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在獲得薪金的同時(shí)能夠帶來土地租金、股金等其他收入，通過產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，旅游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)其他行業(yè)的多樣化融合，讓貧困群體從不同的區(qū)域和角度全面參與旅游發(fā)展，由從事較低附加值的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖赂吒郊又档姆?wù)業(yè)。同時(shí)，政府應(yīng)定期組織技能培訓(xùn)和崗位學(xué)習(xí)，在不斷提升農(nóng)戶自我發(fā)展能力的同時(shí)，也使得企業(yè)的人力資源水平整體質(zhì)量得到較大提升，最終實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和農(nóng)戶的共贏發(fā)展。

　　此外，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)休閑旅游、紅色旅游和生態(tài)旅游，利用大產(chǎn)業(yè)、大環(huán)境、大市場形成來促進(jìn)旅游扶貧項(xiàng)目的壯大發(fā)展，從區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，注重對(duì)貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)旅游資源的挖掘，尤其重視對(duì)生態(tài)、觀光和休閑養(yǎng)身資源的開發(fā)，通過品牌化和市場化營銷，吸引更多的外來投資者和游客。政府要注重旅游精準(zhǔn)扶貧為主旨的旅游產(chǎn)業(yè)鏈的培育，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，建立貧困人口群體直接和間接參與旅游的方式，在有旅游資源依托的?^域，全面引導(dǎo)貧困群體直接參與旅游經(jīng)營活動(dòng)，在現(xiàn)有旅游產(chǎn)業(yè)鏈難以觸及的區(qū)域，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y源，以旅游需求為龍頭培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)(養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和手工藝品加工業(yè)等)，通過旅游企業(yè)的訂單化運(yùn)作，優(yōu)化旅游產(chǎn)品種類的供給調(diào)整，讓更多的貧困群體在不同的旅游鏈中全面參與旅游發(fā)展，獲得旅游發(fā)展實(shí)惠。

　　(三)推進(jìn)旅游城鎮(zhèn)化和搬遷扶貧雙向治理

　　結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，因勢(shì)利導(dǎo)、彰顯特色，堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展與外力輔助相結(jié)合，充分發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，通過產(chǎn)業(yè)融合和品牌國際化培育壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過旅游引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、資源在區(qū)域內(nèi)的合理布局和適度聚集，形成以旅游產(chǎn)業(yè)興城，以城聚產(chǎn)，因地制宜地發(fā)展特色旅游小鎮(zhèn)，旅游民族村寨，通過農(nóng)村貧困人口合理有序地流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)資本、信息、技術(shù)等要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的雙向互動(dòng)流通形式，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)的發(fā)展新范式。

　　對(duì)于交通建設(shè)難度大、成本高、區(qū)域生態(tài)環(huán)境難以支撐貧困群體脫貧與發(fā)展的區(qū)域，可實(shí)施扶貧搬遷，將貧困群體轉(zhuǎn)移至資源環(huán)境承載基礎(chǔ)相對(duì)較好的村鎮(zhèn)和縣城，做好貧困群體的就業(yè)培訓(xùn)和安置，讓貧困群體找到生存發(fā)展的空間。 　　(四)募集旅游扶貧基金，開展愛心扶貧旅游

　　政府應(yīng)該為旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施營造良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境，對(duì)精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)具有良好促進(jìn)作用的項(xiàng)目給于扶持和資金補(bǔ)貼，在轉(zhuǎn)移支付中注重資金的管理與整合，通過多方渠道和融資平臺(tái)籌措旅游扶貧專項(xiàng)基金，引入民間和社會(huì)資本參與旅游投資。

　　此外，利用多種媒體手段的宣傳和報(bào)道，介紹貧困地區(qū)的主要景點(diǎn)、風(fēng)物和文化、土特產(chǎn)等，倡導(dǎo)游客在同等條件下盡可能選擇前往定點(diǎn)貧困區(qū)域開展愛心旅游，將觀光旅游和體驗(yàn)旅游結(jié)合起來，深入貧困戶感受不同的生活方式，將貧困村寨的旅游特產(chǎn)通過線上線下兩種方式推介給消費(fèi)者，向游客宣揚(yáng)每一份旅游產(chǎn)品的購買和每一次前往貧困地區(qū)的旅游都是在為當(dāng)?shù)匕傩盏拿撠氈赂环瞰I(xiàn)力量的理念。同時(shí)，各地可根據(jù)區(qū)域特色形成自己村寨的品牌特色和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，杜絕產(chǎn)品趨同。依托旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合擴(kuò)大貧困地區(qū)旅游業(yè)的受益面積，讓貧困群體從旅游發(fā)展中獲取最大收益。

　　三、旅游精準(zhǔn)扶貧績效考核評(píng)價(jià)

　　(一)考核方法與內(nèi)容

　　旅游精準(zhǔn)扶貧宜通過堅(jiān)持短期考核與長期考核相結(jié)合，宏觀考核和微觀考核相滲透，綜合運(yùn)用調(diào)查訪談、數(shù)據(jù)收集、專家評(píng)價(jià)等多元評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立科學(xué)的考核體系。

　　旅游精準(zhǔn)扶貧在考核中除了注重對(duì)客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)“硬指標(biāo)”的監(jiān)測分析的同時(shí)，還要注重收集和獲取貧困群體對(duì)旅游扶貧滿意度、認(rèn)可度的“軟指標(biāo)”反饋，讓貧困群體在扶貧開發(fā)中有“發(fā)言權(quán)”，避免“被脫貧”和“數(shù)字脫貧”等不符合精準(zhǔn)扶貧實(shí)際的現(xiàn)象發(fā)生。從全面發(fā)展和綜合評(píng)價(jià)的視角出發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核、社會(huì)發(fā)展績效考核和生態(tài)績效考核三大考核框架，細(xì)化考核指標(biāo)，建立定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

　　(二)考核評(píng)估分類

　　根據(jù)旅游扶貧推進(jìn)的不同階段特征和需要，建議開展如下幾種類型的評(píng)估：一是旅游扶貧政策需求評(píng)估，評(píng)估旅游扶貧發(fā)展需要的政策支持和政策依據(jù);二是旅游政策執(zhí)行評(píng)估，了解各級(jí)部門和機(jī)構(gòu)在旅游扶貧推進(jìn)中的政策執(zhí)行力;三是旅游項(xiàng)目進(jìn)展評(píng)估，全面了解旅游項(xiàng)目的推進(jìn)情況;四是旅游政策效果評(píng)估，總結(jié)評(píng)估旅游扶貧開發(fā)的最終效果影響。

　　(三)考核結(jié)果運(yùn)用反饋

　　旅游精準(zhǔn)扶貧策略作為國家精準(zhǔn)扶貧倡議下的一種重要扶貧模式，其實(shí)施和推進(jìn)具有較強(qiáng)的區(qū)域?qū)傩裕糜尉珳?zhǔn)扶貧績效評(píng)價(jià)考核在作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用重要依據(jù)的同時(shí)，也要將其作為扶貧資金在各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置的重要依據(jù)，對(duì)于旅游扶貧開發(fā)推進(jìn)較好的地區(qū)進(jìn)行資金的傾斜和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于參與旅游扶貧開發(fā)表現(xiàn)突出的企業(yè)，要通過稅收優(yōu)惠、政府扶持、貸款支持等舉措提升激勵(lì)機(jī)制，在全行業(yè)樹立旅游精準(zhǔn)扶貧的廣泛參與理念。根據(jù)考核評(píng)估結(jié)果，在開展獎(jiǎng)懲激勵(lì)的同時(shí)，更重要的是對(duì)考核結(jié)果的反饋運(yùn)用，總結(jié)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有旅游扶貧開發(fā)政策的利弊，實(shí)施中的困難，形成合理的改進(jìn)措施和方案，制定改進(jìn)計(jì)劃，明確改進(jìn)目標(biāo)。