治理城郊農(nóng)村違法建筑的法律問題研究

　　關(guān)鍵詞 農(nóng)村 違法建筑 違法性 合理行政 強制拆除

　　作者：劉運新

　　城郊農(nóng)村因毗鄰城市，其土地價值較遠(yuǎn)郊農(nóng)村高，近郊農(nóng)村為了獲得土地升值價值，往往會以集體建設(shè)廠房或住宅用于出租和出售、戶籍地農(nóng)民建設(shè)住宅用于出租或出售，形成“小產(chǎn)權(quán)房”或“出租屋”現(xiàn)象。行政機關(guān)在處置近郊村違法建筑時，應(yīng)當(dāng)在遵循“物盡其用”的物權(quán)原則的基礎(chǔ)上，充分考慮到當(dāng)事人建設(shè)違法建筑的主、客觀因素，如房屋建筑的目的、與公共利益和鄰里利益的沖突等各方面的相關(guān)因素，在治理城市近郊農(nóng)村違法建筑問題時，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適應(yīng)強制拆除這一手段，司法機關(guān)在審理強制拆除的行政訴訟時應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格的合法性和合理性審查。[1]

　　一、城郊農(nóng)村違法建筑現(xiàn)狀分析

　　城郊農(nóng)村違法建筑情違法形比較復(fù)雜，對這些違法建筑進行分類認(rèn)識是非常必要的，因為這關(guān)系到行政機關(guān)和司法機關(guān)對違法建筑違法的程度和各種利益之間的沖突關(guān)系等方面的認(rèn)識，進而會直接關(guān)系到對違法建筑進行處置時的合法性和合理性考量。

　　(一)基于違法建筑違法情形的分類

　　從違法建筑本身的違法性來分析，可以將違法建筑分為四類：

　　1.基于集體利益需要或個人居住需要而建設(shè)的建筑，這些建筑因沒有履行了審批手續(xù)而屬于程序性違法建筑。

　　2.集體或村民基于營利需要而建設(shè)的建筑，如各種集體建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”和戶籍地村民建設(shè)的“一戶多宅”形成的“無產(chǎn)權(quán)房”或“超標(biāo)建筑”。

　　3.集體通過違法簽訂合同將本村土地轉(zhuǎn)讓給戶籍地外的人建設(shè)的住宅。

　　4.村集體違法將本村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給域外投資者而建設(shè)的工商業(yè)建筑。

　　(二)基于利益關(guān)系沖突對違法建筑進行的分類

　　從違法建筑相關(guān)方的利益關(guān)系沖突來分析，可以將違法建筑分為以下幾類：

　　1.村民因侵害鄰里利益而形成的違法建筑，這種侵權(quán)一般是侵害了鄰居的通行、采光、排水等利益，違反的主要是民事法律規(guī)范。

　　2.村民因侵害了集體利益而形成的違法建筑，如“一戶多宅”“超標(biāo)建筑”。

　　3.村集體或村民侵害國家耕地保護利益而形成的違法建筑，國家耕地保護制度屬于公共利益的范疇。

　　4. 村集體或村民建筑物權(quán)利益與城鄉(xiāng)規(guī)劃利益之間的沖突，因城鄉(xiāng)規(guī)劃在先而形成的違法建筑。

　　5.由上述四種違法情形中兩種或兩種以上利益沖突構(gòu)成的復(fù)雜利益沖突而形成的違法建筑。

　　二、對城郊農(nóng)村違法建筑的處置應(yīng)堅持合法性和合理性原則的統(tǒng)一

　　城郊農(nóng)村是建筑違法行為的高發(fā)區(qū)，各種違法情形和利益沖突錯綜復(fù)雜，行政機關(guān)在處置近郊農(nóng)村違法建筑時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法建筑本身的違法情形和利益關(guān)系沖突，充分權(quán)衡村民安居樂業(yè)的民生保障和內(nèi)涵著公益的城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，做到處置違法建筑時既有充分的法律依據(jù)，又有合情合理的處置措施，不因行政機關(guān)的介入而產(chǎn)生增量矛盾，甚至激發(fā)各類矛盾。

　　(一)因純粹的鄰里利益沖突而形成的違法建筑的處置

　　純粹的鄰里利益沖突完全屬于民事關(guān)系的范疇，只能通過村民之間協(xié)商、和解、調(diào)解或民事訴訟的途徑加以解決，行政機關(guān)不宜直接介入該類沖突，因為行政機關(guān)直接介入該類沖突沒有法律上的依據(jù)。

　　(二)純粹因沒有履行審批程序而形成的違法建筑的處置

　　該類建筑實體上是合法的，如在原來的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，作為唯一的住宅，這是村民宅基地權(quán)的合理延續(xù)，但因沒有履行審批手續(xù)而構(gòu)成程序性違法，對該類違法建筑責(zé)令其補辦審批手續(xù)即可。

　　(三)村集體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給域外投資者用于工商業(yè)經(jīng)營而建設(shè)的違法建筑的處置

　　根據(jù)最新的土地管理法，應(yīng)當(dāng)先辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)后才能進行工商業(yè)建設(shè)和運營，考慮到工商業(yè)運營的持續(xù)性，這一類違法建筑可以采用補辦手續(xù)的辦法，如將集體土地使用權(quán)補征為國有土地使用權(quán)，向國家補交相應(yīng)的土地出讓金后維持原狀，國家再向村集體適當(dāng)返還補償金。[2]

　　(四)村集體建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”用于銷售的處置

　　這是比較嚴(yán)重的違反《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的行為，如果該類違法建筑履行了審批手續(xù)，可以采取參考相應(yīng)地段向政府補交土地出讓金的辦法，拒絕繳納土地出讓金的，可以采取罰款、沒收這一類違法建筑的措施。如針對該地域的規(guī)劃出臺后，村集體或村民個人明知該規(guī)劃仍然違反規(guī)劃建設(shè)的違法建筑，應(yīng)當(dāng)予以強制拆除。

　　(五)對于村民“一戶多宅”問題的處置，要具體情況具體分析

　　1.“一戶多宅”中的多處住宅的總面積沒有超出當(dāng)?shù)刈≌ㄔO(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)的，只要沒有占用耕地并辦理了審批手續(xù)，該類建筑屬于合法建筑。

　　2.占用耕地建設(shè)的“一戶多宅”，只保留一處住宅，其余責(zé)令其自行拆除并恢復(fù)原狀，不自行拆除的，由行政機關(guān)予以強制拆除。

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